Salario minimo legale versus contrattazione collettiva? La lezione ambivalente del rapporto Eurofound sui minimi salariali in Europa

Un recente rapporto della Fondazione Europea per il Miglioramento delle Condizioni di Vita e di Lavoro (Eurofound, Minimum wages in 2026: Annual review, 1° settembre 2026) offre una fotografia utile, e per molti aspetti istruttiva, del dibattito europeo sul salario minimo. Questo non tanto perché i dati e le considerazioni in esso contenuti risolvano, in un senso o nell’altro, la questione italiana. Al contrario, l’interesse verso questo nuovo studio sta proprio nel dimostrare come il tema dei minimi retributivi non possa essere ridotto alla alternativa secca tra salario minimo legale e contrattazione collettiva.

Come documentato anche dal primo rapporto di monitoraggio della Commissione europea sulla implementazione della direttiva (UE) 2022/2041),  tutti gli Stati membri della Unione europea dispongono di forme di tutela minima salariale. Ventidue Paesi hanno un salario minimo nazionale di fonte legale, mentre Austria, Danimarca, Finlandia, Italia e Svezia non conoscono una tariffa legale generale e affidano i minimi alla contrattazione collettiva per settori e occupazioni.

Tra gennaio 2025 e gennaio 2026, secondo il rapporto Eurofound (p. 5), i salari minimi legali sono aumentati in quasi tutti gli Stati membri che ne sono dotati. L’incremento è stato particolarmente significativo nei Paesi dell’Europa centro-orientale, dove prosegue una dinamica di convergenza verso i livelli retributivi dei Paesi più maturi. Il rapporto collega questa dinamica non soltanto alla protezione del potere d’acquisto, ma anche all’impatto della direttiva europea sui salari minimi adeguati, che ha spinto molti Stati a utilizzare valori di riferimento indicativi, espressi in rapporto al salario medio o mediano.

Questa è la fotografia della dinamica retributiva, ma la parte più interessante del rapporto non è nei numeri degli aumenti. È se mai nella osservazione degli effetti che un salario minimo legale alto, o rapidamente crescente, può produrre sulla contrattazione collettiva. Nel capitolo dedicato agli effetti dei salari minimi nazionali sulla contrattazione collettiva, il rapporto osserva che la contrattazione salariale tende normalmente a fissare livelli superiori al minimo legale. Tuttavia, “quando i salari minimi nazionali crescono in misura considerevole»”, come è avvenuto in molti Stati membri negli ultimi anni, essi “tendono ad avvicinarsi ai minimi retributivi negoziati collettivamente”, soprattutto nei settori a bassa retribuzione (p. 47).

Eurofound segnala che questo avvicinamento produce una compressione nella parte bassa della distribuzione salariale e può “ridurre lo spazio per incrementare i salari attraverso la contrattazione collettiva e comprimere l’autonomia delle parti sociali”. In casi estremi, aggiunge il rapporto (p. 47), ciò può condurre al “crowding out” della contrattazione collettiva, cioè al venir meno del rinnovo degli accordi salariali.

Il dato empirico conferma questa preoccupazione. Secondo il rapporto Eurofound (p. 47) sui minimi salariali negoziati nei contratti collettivi dei settori a bassa retribuzione, il divario mediano tra minimo contrattuale e minimo legale si è ridotto dal 7,9% nel 2015 al 3,6% nel 2025.

In altri termini, i salari minimi si sono «progressivamente avvicinati ai minimi retributivi negoziati collettivamente» con l’effetto di contribuire ad appiattire le scale salariali, ridurre il differenziale tra chi entra nel mercato del lavoro e chi ha maggiore esperienza, competenza o responsabilità e indebolire la funzione ordinante del contratto collettivo (in tema vedi anche M. Tiraboschi, Quando il pavimento salariale diventa il soffitto. Spunti dal caso francese sulla contrapposizione politica tra salario minimo o salario giusto, in Bollettino ADAPT del 18 maggio 2026).

Il rapporto Eurofound dedica a questo profilo una specifica sezione (pp. 47-56 e spec. p. 51 dove analizza ed esemplifica come il dato del “national minimum wage increases compress collectively agreed wage scales”). L’esempio tedesco è particolarmente istruttivo: a seguito dei forti aumenti del minimo legale, in alcuni accordi collettivi interi gruppi della scala salariale sono stati superati dal salario minimo, imponendo una riorganizzazione degli inquadramenti retributivi e perfino l’eliminazione di alcune posizioni salariali inferiori.

Un secondo punto di interesse del rapporto riguarda l’Italia e la rappresentazione (ma direi anche banalizzazione, alla luce dei dati da tempo esistenti offerti dal CNEL: vedi M. Tiraboschi, Il “nuovo” archivio CNEL dei contratti collettivi di lavoro, in Bollettino ADAPT del 27 0ttobre 2025) della dinamica contrattuale nel nostro Paese alla luce dei dati offerti acriticamente estrapolati dall’archivio nazionale dei contratti collettivi presso il CNEL.

Il rapporto Eurofound parla infatti, con riferimento all’Italia e nel confronto comparato con la situazione degli altri Paesi senza salario minimo legale, di un sistema di contrattazione collettiva “particolarmente frammentato” (p. 33). Questa frase coglie un dato oggettivo, ma rischia di restituire una rappresentazione incompleta del caso italiano. Ora, è vero che l’Archivio nazionale del CNEL ha registrato, nel tempo, oltre mille contratti collettivi nazionali del settore privato. È altrettanto vero che questo numero viene spesso assunto come indice di una patologica frammentazione del sistema italiano di relazioni industriali, alimentata dalla proliferazione dei cosiddetti contratti pirata.

Il numero dei contratti depositati descrive, in realtà, una frammentazione meramente documentale. Una esplorazione della contrattazione di minore applicazione mostra tuttavia che i soli 99 contratti nazionali di categoria sottoscritti dalle federazioni aderenti a CGIL, CISL e UIL interessavano, a dicembre 2024, il 97% dei 14.628.361 lavoratori tracciati attraverso i flussi Uniemens. Per contro, 632 contratti sottoscritti da quasi 500 organizzazioni datoriali e sindacali minori, pur rappresentando il 62% dei contratti presenti nell’archivio, risultavano applicati complessivamente a soli 367.581 lavoratori; solo 6 superavano l’1% dei lavoratori del rispettivo settore e appena 28 superavano i mille dipendenti (vedi A. Feri, M. Tiraboschi, L. Venturi, La contrattazione collettiva di minore applicazione: una prima esplorazione dell’Archivio dei contratti del CNEL, in CNEL, Casi e materiali di discussione sul mercato del lavoro e la contrattazione collettiva, n. 31/2024).

Da qui la necessità di correggere la lettura di Eurofound, o almeno di precisarla. La contrattazione italiana è certamente plurale e frammentata. Ma questa frammentazione è, in larga misura, più apparente che reale se misurata sulla effettiva applicazione dei contratti ai lavoratori. Non pare insomma corretto sovrapporre proliferazione dei testi contrattuali, pluralismo fisiologico dei sistemi contrattuali e dumping contrattuale vero e proprio. Quest’ultimo, alla luce dei dati disponibili, appare circoscritto a pochi contratti di sigle minori, prevalentemente nel terziario di mercato (vedi già M. Tiraboschi, La contrattazione collettiva italiana: le critiche delle istituzioni europee e i (diversi) dati che emergono dai rapporti ADAPT, in Bollettino ADAPT del 15 Giugno 2026).

Va peraltro precisato che lo stesso rapporto Eurofound riconosce la maggiore complessità metodologica dei Paesi senza salario minimo legale. In questi ordinamenti, infatti, i minimi retributivi sono determinati attraverso un elevato numero di contratti collettivi, diversi per ambito di applicazione e accessibilità, tanto che l’analisi Eurofound si concentra, per esigenze di comparazione, su un campione molto limitato composto da soli dieci lavori a bassa retribuzione e sui soli contratti collettivi maggiormente applicati.

Tutto questo non significa minimizzare il problema. Al contrario, significa individuarlo meglio. Se si elimina il “rumore” prodotto dal numero formale dei contratti depositati, diventa possibile distinguere i casi in cui sistemi contrattuali diversi competono davvero nello stesso mercato del lavoro da quelli in cui il contratto esiste formalmente, ma non ha reale capacità regolativa.

La questione italiana, dunque, non è semplicemente quella di registrare la presenza di troppi contratti e giungere alla conclusione della debolezza o crisi del nostro sistema contrattuale. La questione è più complessa e impone di verificare, alla luce dei dati esistenti, quali contratti sono realmente applicati, da quali soggetti, in quali settori e con quale grado di diffusione o radicamento.

Il rapporto Eurofound conferma, da questo punto di vista, che il salario minimo legale non può essere discusso come misura isolata. Dove il minimo legale cresce molto, può rafforzare la tutela dei lavoratori poveri. Ma può anche comprimere i minimi negoziati, ridurre lo spazio della contrattazione e indebolire la capacità delle parti sociali di riconoscere professionalità, esperienza e competenze. Per questo il caso italiano non può essere letto solo attraverso la categoria della frammentazione. Serve una base conoscitiva più robusta e in questa direzione si muovono le previsioni di cui al capo II del decreto-legge 30 aprile 2026, n. 62 come convertito dalla legge 25 giugno 2026, n. 112.

Ogni discussione sul salario minimo per legge o per contratto dovrebbe dunque (ri)partire da qui. Non dalla contrapposizione ideologica o di principio tra legge e contratto collettivo, ma dalla costruzione di una infrastruttura pubblica della conoscenza della contrattazione, capace di rendere verificabili i trattamenti economici complessivi, la diffusione effettiva dei contratti e la reale rappresentatività dei soggetti firmatari.

Bollettino ADAPT 7 settembre 2026, n. 31

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi