Decreto PA 2026. Ancora tu? Ancora interventi legislativi tra autonomia collettiva, prerogative sindacali e vincoli finanziari

A neanche un anno e mezzo dall’ultimo Decreto PA (si veda, G. Papini, Le principali novità del Decreto PA, in Bollettino ADAPT 12 maggio 2025, n. 18) è stato varato il decreto-legge 7 agosto 2026, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 ottobre 2026, n. 174, che interviene in modo trasversale su diversi settori della Pubblica Amministrazione, con incursioni che interessano anche la contrattazione collettiva nel settore pubblico.

Il provvedimento riunisce interventi eterogenei: dalla monetizzazione delle ferie alle prerogative e alla rappresentatività sindacali nel lavoro contrattualizzato, dalle relazioni sindacali nel settore Difesa-Sicurezza alle dinamiche retributive, accanto a misure sul precariato e a disposizioni rivolte a specifiche Amministrazioni.

Sulla monetizzazione delle ferie

Il decreto si apre con l’art. 1 “Disposizioni urgenti per la funzionalità della pubblica amministrazione” i cui primi due commi sono destinati a risolvere, auspicabilmente, la tormentata questione del divieto di monetizzabilità delle ferie non godute.

In sostanza, l’intervento corregge il divieto introdotto nell’ambito della spending review dall’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95/2012, recependo gli indirizzi della giurisprudenza europea (Corte di Giustizia, C-218/22, Comune di Copertino), confermando che le esigenze di contenimento della spesa pubblica non possono giustificare la compressione del godimento del diritto sociale fondamentale alle ferie annuali retribuite, e alla cessazione del rapporto, della relativa indennità sostitutiva, quando ne ricorrano i presupposti.

In particolare, il comma 1, lett. b) della disposizione in commento precisa gli obblighi del personale dirigente o del responsabile del servizio competente in materia, e le condizioni alle quali il mancato godimento delle ferie può escludere l’erogazione dell’indennità finanziaria sostitutiva.

La perdita dell’indennità alla cessazione del rapporto presuppone che il lavoratore, posto effettivamente nelle condizioni di fruire delle ferie, abbia scelto consapevolmente di non utilizzarle, dopo essere stato formalmente invitato a farlo in tempo utile e avvertito delle conseguenze della mancata fruizione. L’onere della prova grava sul datore di lavoro.

Il comma 2 riferisce la nuova disciplina alle ferie maturate successivamente all’entrata in vigore della legge di conversione, ferma restando la rilevanza dei principi eurounitari per le situazioni precedenti.

Dunque, alla soppressione del divieto di monetizzazione delle ferie del 2012 (art. 1, comma 1, lett. a)) si accompagna una disciplina legislativa che definisce: 1) gli obblighi e la responsabilità del dirigente o del responsabile del servizio negli enti senza dirigenza; 2) la modalità dell’invito formale al dipendente a fruire le ferie; 3) l’avvertimento che  la «mancata fruizione delle ferie che dipenda dalla scelta consapevole del lavoratore, con onere della prova a carico del datore di lavoro, non comporta la corresponsione di trattamenti economici sostitutivi alla cessazione del rapporto di lavoro».

Da una sintetica analisi comparata dei CCNL dei comparti di contrattazione della stagione 2025-2027, eccezionalmente tutti sottoscritti definitivamente (tranne Sanità in fase di ipotesi contrattuale), emerge come sia stata già utilizzata, in maniera pressoché equanime, la formula dell’invito formale al lavoratore a fruire delle ferie nei termini previsti, ad eccezione del comparto dell’Istruzione e della Ricerca.

Una lacuna contrattuale trasversale riguarda, invece, la mancanza di un’esplicita previsione dell’avvertimento sulla possibile perdita dell’indennità sostitutiva, qualora il lavoratore scelga consapevolmente di non fruire delle ferie, pur essendo stato posto nelle condizioni di utilizzarle. Il rilievo riguarda il contenuto dei contratti esaminati, ferme restando le conseguenze derivanti dalla legge e dai principi eurounitari.

L’intervento si atteggia, dunque a svolgere una funzione correttiva e di adeguamento al diritto dell’Unione Europea, mirando anche ad agevolare la chiusura dell’interlocuzione avviata dalla Commissione europea sulla compatibilità della normativa italiana con la direttiva sull’orario di lavoro.In questo quadro, il rapporto con la contrattazione collettiva non sembra porsi in termini di necessaria alternatività: la legge definisce le garanzie e le condizioni della perdita dell’indennità, mentre resta appannaggio della contrattazione collettiva la disciplina della programmazione e della fruizione delle ferie nel rispetto dei vincoli sovraordinati.

Come delineato nella tabella di sintesi, la ripianificazione avviene, infatti, nel mese di febbraio successivo alla scadenza per i comparti delle Funzioni Centrali e delle Funzioni Locali; nell’ipotesi di CCNL Sanità, invece, l’azienda presidia il godimento delle ferie e, in caso di indifferibili esigenze di servizio o personali che ne abbiano impedito la fruizione nell’anno, è previsto il loro utilizzo entro il primo semestre dell’anno successivo.

Cumulo dei permessi sindacali della dirigenza e l’accertamento della rappresentatività sindacale nel lavoro contrattualizzato

L’art. 1 comma 4 introduce due misure: la prima riguarda l’utilizzo cumulativo dei permessi sindacali nelle aree della dirigenza pubblica; mentre la seconda reca una disciplina transitoria sulla rilevazione delle deleghe sindacali ai fini dell’accertamento della rappresentatività sindacale nei comparti e nelle aree dirigenziali del lavoro pubblico contrattualizzato.

Si amplia, in primo luogo, per le confederazioni nazionali rappresentative nelle aree dirigenziali, la possibilità di cumulare le ore di permesso per «l’esercizio del mandato attribuite alle organizzazioni sindacali rappresentative alle stesse affiliate, nonché quelle per i permessi per le riunioni degli organismi direttivi statutari» come disciplinati dal  Contratto collettivo nazionale quadro (CCNQ) sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi, nonché delle altre prerogative sindacali del 4 dicembre 2017 e s.m.i., coordinato con le modifiche introdotte dal CCNQ di ripartizione dei distacchi e permessi tra le associazioni sindacali rappresentative nei comparti e nelle aree di contrattazione nel triennio 2022-2024 del 30 novembre 2023.

La norma introduce un principio speciale rispetto ai vigenti assetti contrattuali, ampliando l’uso delle ore di permesso sindacale in forma cumulata, rinviando direttamente all’art. 12, comma 4 del CCNQ del 2017 per la relativa quantificazione delle ore. Come chiarito dalla relazione tecnica al decreto-legge, la norma spiega l’effetto di ottenere uno o più distacchi per le figure dell’area dirigenziale (Senato della Repubblica, Servizio del bilancio, Nota di lettura n. 415, A.S. 2047, settembre 2026, p. 6.)

Nondimeno, non si è fatto attendere molto il successivo CCNQ del 14 ottobre 2026, relativo alla ripartizione dei distacchi e dei permessi per il triennio 2025-2027, che ha recepito tale principio, novellando il previgente Titolo IV del CCNQ del 2017.

In particolare, i nuovi artt. 33, comma 8, e 37, comma 8, richiamando espressamente l’art. 1, comma 4, del Decreto PA 2026, consentono il cumulo confederale fino al 100% delle ore teoricamente disponibili, rispettivamente per l’esercizio del mandato e per le riunioni degli organismi direttivi statutari.

Da precisare che la norma si applica solamente alle confederazioni che abbiano tempestivamente comunicato ad ARAN di avvalersi di simile facoltà, ovvero entro quindici giorni dall’entrata in vigore del suddetto decreto.

Nel medesimo comma 4 dell’art. 1 del decreto PA 2026 viene anche precisato che i dati relativi alle deleghe sindacali rilasciate presso ciascuna pubblica amministrazione necessarie all’accertamento della rappresentatività sindacale ai sensi e per gli effetti dell’art. 43 del d.lgs. n. 165/2001, per il triennio 2028-2030 vengano rilevati con riferimento alla data del 31 dicembre 2027 e trasmessi all’ARAN, a fini accertativi, non oltre il 31 marzo 2028.

A differenza dell’ultima tornata contrattuale, per la quale l’ARAN, con circolare n. 3/2024, aveva indicato nel 31 dicembre 2024 la data di riferimento delle deleghe sindacali per il triennio 2025-2027, in questo caso tale data è predeterminata dal legislatore. Il termine di trasmissione del 31 marzo dell’anno successivo alla rilevazione è invece già previsto dall’art. 43, comma 7, del TUPI. Resta ferma la competenza dell’ARAN nell’accertamento della rappresentatività sindacale.

Alcuni interventi sulla regolamentazione delle relazioni sindacali nel comparto Difesa-Sicurezza

L’art. 7, comma 16 del Decreto PA interviene anche con modifiche a carattere ordinamentale per quanto concerne una precisa categoria del personale in regime di diritto pubblico, ossia quello afferente al c.d. Comparto Difesa-Sicurezza, ove vi rientrano le Forze Armate e le Forze di Polizia a ordinamento militare.

In particolare, la disposizione opera direttamente nel corpo del Codice dell’Ordinamento Militare, incidendo sui requisiti di durata, rieleggibilità e alternanza degli incarichi relativi alle Associazioni professionali a carattere sindacale tra militari (d’ora in avanti anche APCSM), modificando alcune disposizioni del d.lgs. n. 66/2010 (Codice dell’ordinamento militare).

In primo luogo, si amplia il regime di rieleggibilità delle cariche direttive delle APCSM, consentendo fino a tre mandati consecutivi, anziché due, come da disciplina previgente; e si riduce da cinque a quattro il numero di volte in cui il militare può essere posto in distacco sindacale.

L’intervento modifica, inoltre, la disciplina dei distacchi e delle aspettative sindacali non retribuite, elevandone la durata massima da tre a quattro anni ed eliminando l’intervallo obbligatorio di servizio effettivo tra gli stessi. Queste modifiche ampliano le possibilità di esercizio continuativo delle prerogative sindacali e devono essere considerate nella valutazione complessiva della disposizione.

In secondo luogo, l’art. 7, comma 16, lett. b), prevede che la documentazione sulla quale è richiesto il parere delle APCSM sia inviata, di norma, almeno dieci giorni prima della data entro cui il parere deve essere reso, nei flussi informativi con gli organi di vertice politico (Ministero della Difesa e Ministero dell’Economia e delle Finanze).

La disposizione contempla l’espressione «di norma» che potrebbe depotenziare la previsione del termine di 10 giorni, potendo astrattamente dare adito a prassi che non garantiscano un tempo adeguato per esaminare la documentazione sulla quale le Organizzazioni Sindacali devono esprimere il proprio parere sulle materie di propria competenza.

Resta dunque da verificare il profilo della suddetta espressione nell’ambito della prassi applicativa; nondimeno si deve osservare che l’intervento generale intende ampliare le condizioni di esercizio delle prerogative sindacali nel comparto Difesa-Sicurezza.

Sulle dinamiche retributive degli Enti locali

L’art. 2, comma 1 del decreto in commento si pone in linea di continuità con l’art. 14, comma 1-bis del d.l. n. 25/2025 (Decreto PA 2025) inserito nell’articolo rubricato, «Misure urgenti per la progressiva armonizzazione dei trattamenti economici delle amministrazioni centrali e delle agenzie», che consente a regioni, città metropolitane, province e comuni di aumentare la consistenza del Fondo risorse decentrate.

Il Fondo finanzia componenti della retribuzione ulteriori rispetto a quella di base, quali premi, indennità e compensi legati alla produttività o a particolari condizioni di lavoro. Il decreto PA 2025 aveva già consentito di incrementarne la componente stabile fino a quando il suo ammontare, maggiorato delle risorse destinate alla remunerazione degli incarichi di posizione organizzativa, raggiungesse un’incidenza non superiore al 48% della spesa sostenuta nel 2023 per gli stipendi tabellari del personale non dirigenziale, in deroga all’anacronistico limite di cui all’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017 «Riforma Madia». Restava tuttavia applicabile il distinto vincolo storico alla spesa complessiva di personale, che poteva ostacolare l’effettivo utilizzo della facoltà di incremento del Fondo.

L’art. 2, comma 1, del Decreto PA 2026 rimuove tale ostacolo, per le amministrazioni soggette alla disciplina dell’art. 33 del d.l. n. 34/2019, disapplicando le disposizioni di cui ai commi da 557 a 557-quater e al comma 562 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, comunque nell’ambito dei principi di sostenibilità finanziaria e di equilibrio pluriennale di bilancio.

Alcune osservazioni conclusive

Ancora una volta il ricorso alla decretazione d’urgenza solleva interrogativi per l’eterogeneità degli istituti disciplinati, che necessiterebbero di interventi maggiormente strutturati e di carattere sistematico.

A prescindere dalla criticità in termini di politica del diritto, va osservato che gli interventi settoriali passati brevemente in rassegna suppliscono talvolta alle carenze della contrattazione collettiva, ma tale fenomeno non necessariamente deve leggersi in termini di dinamica di sostituzione o compressione della sede negoziale.

In particolare, sul tema delle ferie, il legislatore interviene per ovviare al divieto di monetizzazione del 2012, incompatibile con il diritto dell’Unione Europea, dando un segnale concreto nelle interlocuzioni con la Commissione Europea sul tema. Nondimeno, si può affermare che il legislatore avrebbe potuto affiancare all’abrogazione del divieto una maggiore valorizzazione della sede contrattuale nell’attuazione dei principi eurounitari, che restano vincolanti anche per le parti sociali.

Gli ultimi contratti collettivi della stagione 2025-2027 hanno, difatti, già disciplinato alcuni degli obblighi funzionali all’effettiva fruizione delle ferie.

Sul tema dei permessi sindacali, invece, la legge ha inteso ampliare le possibilità di cumulo già regolate contrattualmente; tale facoltà è stata successivamente incorporata nel CCNQ del 14 ottobre 2026, che ha modificato il CCNQ del 2017 richiamando espressamente la disposizione di cui all’art. 1, comma 4 del d.l. n. 144/2026.

Per quanto riguarda le dinamiche retributive del comparto delle Funzioni Locali, che da sempre soffrono il confronto con l’andamento salariale del comparto delle Funzioni Centrali, il decreto PA interviene rimuovendo il vincolo finanziario e ampliando le possibilità di alimentare il Fondo risorse decentrate, supplendo alle carenze dell’intervento operato con stesso decreto PA 2025, solo lo scorso anno.

Infine, seppure debba essere salutato con favore l’ampliamento delle prerogative sindacali nel Comparto Difesa-Sicurezza, alcune criticità devono sollevarsi in merito alla tecnica legislativa utilizzata, che non riesce a cogliere a pieno le sfumature nell’esercizio delle stesse prerogative sindacali.

La circostanza, infatti, che venga utilizzata l’espressione «di norma» attenua la consistenza del termine, lasciando aperta la questione delle ragioni che possano giustificarne il mancato rispetto, con il rischio di indebolire l’effettività dei flussi informativi tra le organizzazioni sindacali e gli organi di vertice politico.

In conclusione, si tratta di interventi variegati: la legge interviene per correggere una precedente restrizione dell’ambito di operatività del diritto al godimento dell’indennità finanziaria sostitutiva delle ferie a fine rapporto, uniformandosi alle garanzie di matrice europea; sui permessi sindacali, viene ampliata per legge una facoltà incorporata, poi, per via contrattuale nel recente CCNQ del 14 ottobre 2026; ancora, sulla spesa relativa al personale degli enti locali, vengono rimossi limiti che dovrebbero rimettere in gioco il secondo livello di contrattazione; ed infine nel settore militare si interviene modificando una disciplina ordinamentale settoriale, tentando di rendere più effettivo il ruolo dei sindacati militari.

Bollettino ADAPT 2 novembre 2026, n. 39

Giuseppina Papini

PhD Candidate ADAPT – Università di Siena

X@PapiniGiuse