Certificazione dei contratti e poteri ispettivi: facciamo chiarezza

La sentenza della Corte di Cassazione, sez. lav., 27 aprile 2026, n. 11276, interviene su una questione di particolare rilievo pratico e sistematico: se un provvedimento di certificazione rilasciato da una commissione istituita presso un ente bilaterale privo dei requisiti di legge possa paralizzare l’esercizio dei poteri accertativi e sanzionatori dell’autorità ispettiva.

La vicenda riguarda un contratto di appalto certificato da una commissione istituita presso un ente bilaterale rispetto al quale erano emersi profili di radicale carenza dei requisiti legali richiesti dal d.lgs. n. 276/2003: non solo l’assenza del requisito della rappresentatività comparativa delle associazioni costitutive, ma anche elementi fattuali idonei a mettere in dubbio l’effettiva esistenza e operatività della sede della commissione.

In quel precedente grado di giudizio, la Corte d’Appello aveva ritenuto che anche il vizio di costituzione dell’organismo certificatore dovesse essere fatto valere mediante il sistema di impugnazione previsto dall’art. 80 del d.lgs. n. 276/2003, con la conseguenza che, fino all’annullamento dell’atto certificatorio, l’Ispettorato non avrebbe potuto procedere alla contestazione dell’illecito. Si trattava di una conclusione non condivisibile, perché finiva per attribuire efficacia giuridica piena a un atto proveniente da un soggetto che, in ipotesi, non era mai stato abilitato dalla legge all’esercizio della funzione certificatoria.

Da questo punto di vista, la decisione della Cassazione merita di essere condivisa nelle conclusioni. La certificazione dei contratti non può trasformarsi in un improprio salvacondotto, idoneo a sottrarre all’accertamento ispettivo contratti certificati da organismi privi dei requisiti minimi di legittimazione. Il sistema degli artt. 75 ss. del d.lgs. n. 276/2003 presuppone, infatti, che l’atto di certificazione provenga da una commissione legittimamente costituita, cioè da uno dei soggetti abilitati dall’art. 76. Quando questo presupposto manca, non si è semplicemente in presenza di un vizio del procedimento, ma di un vizio che incide a monte sulla stessa imputabilità dell’atto a un organismo titolare del potere certificatorio.

È proprio questo, a parere di chi scrive, il nucleo corretto della pronuncia: l’autorità ispettiva non può essere vincolata da un atto che, pur formalmente qualificato come certificazione, sia stato adottato da un soggetto non riconducibile al perimetro degli organi abilitati dalla legge.

Meno convincente, invece, è un passaggio della motivazione, contenuto al punto 9 della sentenza, nel quale la Corte sembra fondare la soluzione anche su un argomento più generale relativo alla limitata opponibilità della certificazione nei confronti delle autorità pubbliche.

Secondo la Cassazione, la disciplina delle certificazioni dovrebbe essere letta alla luce della ratio dell’intervento normativo, individuata nella riduzione del contenzioso propriamente lavoristico tra le parti del contratto. Le autorità pubbliche, non essendo parti del procedimento di certificazione, ma soggetti semplicemente abilitati a presentare osservazioni, non sarebbero dunque destinatarie di una efficacia giuridica incontestabile dell’atto certificatorio.

Questo passaggio, tuttavia, rischia di essere fuorviante.

È vero che le autorità pubbliche non sono parti del procedimento di certificazione. Ma da ciò non discende affatto che gli effetti della certificazione non si producano nei loro confronti. Al contrario, l’art. 79 del d.lgs. n. 276/2003 stabilisce espressamente che gli effetti dell’accertamento dell’organo preposto alla certificazione permangono «anche verso i terzi» fino all’accoglimento, con sentenza di merito, di uno dei ricorsi esperibili ai sensi dell’art. 80, fatti salvi i provvedimenti cautelari.

La posizione delle autorità pubbliche è, dunque, precisamente quella dei terzi verso cui si producono gli effetti della certificazione. Non a caso, l’art. 78, comma 2, lett. a), prevede che l’inizio del procedimento sia comunicato alla Direzione provinciale del lavoro, la quale provvede a inoltrare la comunicazione alle autorità pubbliche nei confronti delle quali l’atto di certificazione è destinato a produrre effetti. La possibilità di presentare osservazioni non dimostra l’estraneità delle autorità pubbliche agli effetti della certificazione; al contrario, ne conferma il coinvolgimento funzionale proprio perché l’atto certificatorio è destinato a incidere anche sulla loro successiva attività.

Da questo punto di vista, il richiamo operato dalla Corte ai precedenti della Cassazione in materia tributaria — in particolare Cass., sez. V, ord. 23 luglio 2024, n. 20421 e Cass., sez. V, ord. 29 luglio 2024, n. 21090 — deve essere maneggiato con cautela. Quei precedenti riguardavano il giudice tributario e il potere di verificare, ai fini fiscali e in relazione all’art. 53 Cost., la reale capacità contributiva del contribuente. Non riguardavano, invece, l’esercizio dei poteri ispettivi e sanzionatori dell’amministrazione del lavoro di fronte a un contratto certificato.

Non è casuale, del resto, che proprio la Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell’Emilia-Romagna, sez. VIII, 3 ottobre 2022, n. 1115, in una vicenda relativa alla riqualificazione fiscale di contratti di appalto certificati, avesse affermato che l’Agenzia delle Entrate non potesse procedere unilateralmente alla riqualificazione dell’appalto in somministrazione illecita di manodopera, ma dovesse prima attivare la speciale procedura di contestazione prevista dall’art. 80 del d.lgs. n. 276/2003. La sentenza riguardava avvisi di accertamento IVA e IRAP emessi a seguito della riqualificazione, da parte dell’Agenzia delle Entrate, di contratti di appalto certificati come somministrazione di manodopera.

La successiva giurisprudenza di legittimità è intervenuta su questo specifico profilo, affermando che la certificazione del contratto non vincola il giudice tributario nell’accertamento della reale capacità contributiva ai sensi dell’art. 53 Cost. Ma si tratta, appunto, di un piano diverso da quello qui in esame. Una cosa è delimitare i poteri del giudice tributario nell’ambito del giudizio fiscale; altra cosa è negare che la certificazione produca effetti nei confronti delle autorità pubbliche, comprese quelle ispettive, quali terzi verso cui l’atto è destinato a produrre effetti. Trasferire automaticamente sul piano dell’attività amministrativa di accertamento una soluzione elaborata con riferimento al giudizio tributario rischia di comprimere indebitamente l’efficacia generale della certificazione, svuotando di contenuto l’art. 79 e rendendo incerta la funzione stessa dell’istituto.

La soluzione, allora, va ricostruita su un piano diverso.

Non si tratta di negare in generale l’opponibilità della certificazione alle autorità ispettive. Questa opponibilità esiste, perché discende direttamente dall’art. 79 e riguarda anche i terzi verso cui si producono gli effetti della certificazione. Si tratta piuttosto di verificare se, nel caso concreto, vi sia davvero un atto di certificazione giuridicamente idoneo a produrre quegli effetti.

Se la commissione è legittimamente costituita, la certificazione produce i propri effetti anche nei confronti dei terzi, comprese le autorità pubbliche, fino alla sua caducazione secondo i rimedi previsti dall’art. 80. Se, invece, l’atto proviene da un organismo radicalmente privo dei requisiti legali per certificare, allora non è l’opponibilità ai terzi a venire meno in quanto tale, ma il presupposto stesso perché possa parlarsi di una certificazione efficace ai sensi dell’art. 79.

È questa la distinzione decisiva: il vizio di costituzione dell’organismo non può essere trattato come una qualunque violazione del procedimento certificatorio. La violazione del procedimento presuppone pur sempre l’esistenza di una commissione legittimamente costituita, la quale abbia poi violato regole procedurali interne o esterne. Diverso è il caso in cui manchi, a monte, il soggetto abilitato all’esercizio della funzione. In questa seconda ipotesi, il problema non è l’annullabilità dell’atto secondo le forme dell’art. 80, ma la sua radicale inidoneità a produrre gli effetti tipici della certificazione.

Questa lettura consente di salvaguardare entrambe le esigenze in gioco. Da un lato, evita che la certificazione venga utilizzata strumentalmente da organismi privi di reale legittimazione, con il rischio di trasformare un istituto pensato per garantire certezza e deflazione del contenzioso in uno schermo rispetto all’accertamento di fenomeni interpositori illeciti. Dall’altro lato, preserva la funzione propria della certificazione validamente rilasciata, che resta opponibile anche ai terzi e alle autorità pubbliche fino al suo annullamento nei modi previsti dalla legge.

In conclusione, la sentenza n. 11276/2026 coglie correttamente il risultato: l’Ispettorato non può essere paralizzato da una certificazione proveniente da un organismo privo dei requisiti legali di legittimazione. Tuttavia, la motivazione avrebbe forse dovuto evitare di fondare tale esito su una generale riduzione dell’efficacia della certificazione nei confronti delle autorità pubbliche. Il punto, allora, non è che le autorità ispettive, pur essendo terzi verso cui si producono gli effetti della certificazione, possano ritenersi estranee all’efficacia dell’atto certificatorio. Il punto è che tali effetti presuppongono pur sempre un atto imputabile a una commissione legittimamente costituita.

Bollettino ADAPT 11 maggio 2026, n. 18

Giada Benincasa
Vice-Presidente della Commissione di certificazione DEAL dell’Università di Modena e Reggio Emilia
@BenincasaGiada