La rappresentanza istituzionale, un personaggio in cerca d’autore

La sentenza della Corte costituzionale n. 185, depositata lo scorso 5 novembre 2026, probabilmente non susciterà particolare interesse tra i giuslavoristi. Riguarda infatti una legge della Regione Campania (la n. 7 del 21 aprile 2020), di modifica del testo unico regionale sul commercio e affronta questioni apparentemente lontane dai temi che occupano il dibattito sui temi del lavoro.

Eppure, questa sentenza illumina un fenomeno diffuso e profondamente radicato nel nostro Paese, del quale si è progressivamente persa traccia nella riflessione pubblica e scientifica: la rappresentanza istituzionale delle organizzazioni dei lavoratori e delle imprese, chiamate a concorrere, in forme diverse, alla elaborazione e all’attuazione delle politiche pubbliche.

Si deve risalire a due contributi di Tiziano Treu e Massimo Roccella di fine anno settanta (in Ferrari G., Roccella M. e Treu T., Sindacalisti nelle istituzioni, Edizioni lavoro, Roma, 1970) per una puntuale fotografia della presenza degli attori della rappresentanza negli organismi pubblici e per una lucida analisi delle ragioni, dei limiti e delle condizioni di efficacia di quella che Gino Giugni chiamava la rappresentanza istituzionale (vedi CNEL, Archivio dei contratti. Archivio delle nomine. Banca dati, Roma, 1992, qui p. 276).

Emergeva, in quegli studi oramai risalenti, un insieme articolato di organismi, competenze e responsabilità, dalla previdenza al mercato del lavoro, dalla amministrazione ai servizi e al governo della economia. Tiziano Treu sollecitava una valutazione selettiva, legata alle funzioni e ai poteri effettivi degli organismi, mentre Massimo Roccella denunciava il rischio che la moltiplicazione delle presenze non producesse una corrispondente capacità di incidere. Era già chiara, sul volgere del secolo scorso, la necessità di comprendere che cosa le rappresentanze facessero nelle istituzioni e quale contributo potessero offrire al perseguimento di interessi di carattere generale.

La vicenda sottoposta alla Consulta riporta il tema della rappresentanza istituzionale dentro problemi concreti di governo dei territori. La Regione Campania aveva precisato i requisiti delle associazioni del commercio maggiormente rappresentative a livello regionale: costituzione su base regionale, adesione a organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL, sottoscrizione del contratto collettivo nazionale di settore e presenza di una sede operativa in Campania da almeno tre anni. Requisiti rilevanti per accedere a diversi strumenti previsti dalla disciplina regionale, tra i quali il coinvolgimento nei distretti del commercio, nella programmazione comunale della rete distributiva e nei protocolli per l’arredo urbano. Il Governo aveva contestato il carattere restrittivo di questi criteri, denunciandone gli effetti sul pluralismo associativo e sulla concorrenza. La Corte ha dichiarato inammissibili, per insufficiente motivazione, le censure relative alla eguaglianza e alla libertà sindacale, mentre ha respinto nel merito quelle riguardanti la competenza statale sulla tutela della concorrenza.

La pronuncia non costituisce dunque una validazione generale dei requisiti selettivi della c.d. rappresentanza organica: il suo interesse sta soprattutto nella spiegazione della funzione cui essi rispondono.

Secondo la Corte, la ratio della rappresentanza istituzionale sta infatti nell’individuare interlocutori affidabili e facilmente identificabili, con i quali condividere i compiti di interesse pubblico. La motivazione richiama il radicamento territoriale, la struttura organizzativa su più livelli e il riconoscimento della titolarità negoziale da parte degli iscritti e della controparte contrattuale. Sono elementi che descrivono organizzazioni capaci di agire nella realtà economica e sociale, di raccogliere interessi e di assumere impegni.

In questo passaggio si coglie il significato della rappresentanza istituzionale come corresponsabilizzazione. La capacità di negoziare e di dare seguito agli accordi può rendere una organizzazione un interlocutore credibile anche nella costruzione delle politiche pubbliche, mentre il rapporto con imprese e lavoratori le consente di conoscere problemi, anticipare difficoltà applicative e concorrere a soluzioni praticabili.

Gli interessi rappresentati entrano così in procedimenti orientati a finalità pubbliche, entro i quali devono confrontarsi con altre esigenze e responsabilità.

La decisione in commento riguarda forme di consultazione e partenariato, ma offre tuttavia elementi utili anche per comprendere la partecipazione stabile delle categorie produttive negli organi pubblici, tradizionalmente definita partecipazione organica. In entrambi i casi viene in rilievo la capacità delle istituzioni di mettere a frutto le conoscenze e le energie della società organizzata, conservando la responsabilità delle decisioni e rendendo riconoscibili i contributi alla loro formazione.

È qui che torna utile una indimenticata lezione di Lorenzo Ornaghi sui corpi intermedi o corporazioni nel senso nobile del termine (qui) e cioè che ordine statale e ordine politico non si sovrappongono mai integralmente. La vita collettiva comprende cioè appartenenze, interessi e forme di organizzazione che precedono e attraversano l’azione dello Stato. La persistenza dei corpi intermedi esprime questa dimensione della società e pone continuamente il problema del loro rapporto con le istituzioni e i processi decisionali della politica.

Letta nella prospettiva delle trasformazioni attuali, questa indicazione aiuta a comprendere perché il futuro del lavoro richieda anche una riflessione sull’ordine sociale entro cui si sviluppano i processi economici e produttivi rilanciando la questione di come i corpi intermedi possano in realtà rappresentare una risorsa preziosa per governare trasformazioni economiche e sociali che aumentano di velocità e intensità (vedi M. Colombo, M. Sacconi, Passato, presente e futuro della rappresentanza di interessi, ADAPT University Press, 2022).

L’introduzione della intelligenza artificiale e della robotica avanzata, la trasformazione delle competenze, l’invecchiamento della popolazione e la riorganizzazione delle produzioni investono insieme imprese, lavoratori e territori. Le scelte di investimento si intrecciano con la formazione, i servizi, la protezione delle persone e la distribuzione delle opportunità. Governare questi intrecci richiede sedi nelle quali interessi diversi possano esprimersi, confrontarsi e concorrere a impegni durevoli.

La coesione sociale dipende anche dalla qualità di queste relazioni. Si costruisce quando le persone e le imprese possono partecipare, attraverso organizzazioni effettivamente rappresentative e radicate, alla definizione dei cambiamenti che le riguardano. Una politica per le nuove tecnologie, per esempio, acquista concretezza se la programmazione degli investimenti dialoga con la conoscenza dei fabbisogni professionali, con l’organizzazione della formazione e con gli strumenti che accompagnano le transizioni occupazionali. La rappresentanza può dare continuità a questo confronto e contribuire alla sua attuazione.

Le osservazioni di Treu e Roccella conservano, proprio per questo, il loro valore.

La partecipazione richiede infatti poteri effettivi, competenze, rapporti vivi con i rappresentati e trasparenza sulle responsabilità, mentre il semplice ingresso in un organismo non garantisce alcun risultato soprattutto in una stagione che vede la proliferazione di sigle poco o nulla rappresentative che si incuneano nelle istituzioni grazie ai favori di una politica compiacente.

Allo stesso tempo, trascurare la dimensione della condivisione di compiti di interesse pubblico significa ignorare una delle sedi nelle quali si può costruire la capacità collettiva di governare l’economia.

La sentenza n. 185 aiuta a riportare l’attenzione su tale capacità. Il suo richiamo al ruolo di “soggetti dotati di effettivo radicamento, di continuità organizzativa, oltre che di comprovata capacità rappresentativa”, offre un criterio con cui valutare la rappresentanza dentro gli organismi pubblici e il loro contributo alla qualità e sostenibilità delle decisioni dello Stato e delle sue articolazioni. È un tema che riguarda direttamente il futuro del lavoro, perché la possibilità di trasformare l’innovazione in sviluppo diffuso dipende anche dalla solidità delle istituzioni sociali che la accompagnano.

Bollettino ADAPT 9 novembre 2026, n. 40

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi