Prima lettura del decreto lavoro del 1° maggio

Il decreto-legge del 30 aprile 2026 segna un passaggio che, per essere compreso nella sua portata, deve essere collocato entro una prospettiva più ampia di quella contingente e di mera esegesi della lettera della previsione normativa. Non si tratta infatti di un intervento settoriale in materia di lavoro e di tecniche di promozione della occupazione, né di una risposta estemporanea alla questione salariale. È, piuttosto, un tentativo – e al tempo stesso una scommessa legata alla capacità di un reale rinnovamento del sistema di relazioni industriali italiano – di riallineare il sistema di regolazione del lavoro ai suoi fondamenti costituzionali ridefinendo il rapporto tra legge, contrattazione e mercato.

La chiave interpretativa del decreto è infatti offerta dalla stessa architettura dell’intero provvedimento che è solo apparentemente un aggregato di misure tra di loro separate: incentivi alla occupazione, retribuzioni ex articolo 36 Cost., contrasto del caporalato digitale e altre disposizioni urgenti. La stessa questione salariale non viene affrontata attraverso la fissazione di una soglia legale uniforme, ma mediante la costruzione di un sistema istituzionale e normativo a incastri nel quale la contrattazione collettiva torna ad essere riconosciuta come l’autorità salariale per eccellenza, sostenuta però ora da una infrastruttura pubblica dei dati e da un uso selettivo delle leve di politica economica attraverso la condizionalità delle norme c.d. incentivo.

In questo senso, la transizione dal “salario minimo” al “salario giusto” non rappresenta un arretramento, ma un possibile avanzamento di sistema dentro l’assetto costituzionale di riferimento.

Il decreto del Primo maggio non si limita infatti a dare attuazione all’articolo 36 della Costituzione ma si colloca in un punto di intersezione di tutti gli altri principi costituzionali in materia di tutela e centralità del lavoro (1, 2, 3, 4, 35 Cost.), libertà d’impresa (41 Cost.), promozione della contrattazione intesa come espressione di autonomia collettiva solo là dove genuina e cioè effettivamente rispondente alla fattispecie sindacale costituzionalmente tutelata (39 e 40 Cost.) e non autoreferenziale come nel caso della contrattazione pirata.

Da questo punto di vista l’articolo 7 del decreto rappresenta il fulcro normativo dell’intero provvedimento. Esso afferma che la contrattazione collettiva costituisce lo strumento per la determinazione del salario giusto, individuando nel trattamento economico complessivo dei contratti stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative il parametro di riferimento per la retribuzione giusta ai sensi dell’articolo 36 della Costituzione. Questa disposizione ha una duplice valenza. Da un lato, e non era scontato a fronte della narrazione dominante relativa al dumping e alla frammentazione contrattuale, riafferma la centralità della contrattazione collettiva come fonte regolativa primaria. Dall’altro lato, introduce un criterio selettivo, volto a distinguere tra contrattazione qualificata e contrattazione meramente minore. Il legislatore non si sostituisce dunque alle parti sociali e tanto meno comprime la libertà d’impresa ma ne delimita il campo di operatività, indicando quali esiti contrattuali possano essere assunti come riferimento per la determinazione del salario giusto. Si tratta di una scelta che rafforza l’autonomia collettiva, ma al tempo stesso la sottopone a una verifica di effettività e genuinità.

Per orientare le imprese verso l’applicazione dei trattamenti retribuitivi espressi dai sistemi qualificati di contrattazione il decreto introduce un elemento di discontinuità rilevante nel collegamento tra politiche pubbliche e contrattazione.

L’accesso agli incentivi economici – contributivi e fiscali – previsti dal decreto è infatti subordinato al rispetto del trattamento economico complessivo definito dai contratti collettivi espressione dei sistemi negoziali realmente rappresentativi. In questo modo la spesa pubblica viene orientata selettivamente: non più a favore di tutte le imprese ma a favore di quelle che adottano comportamenti conformi agli standard contrattuali qualificati. Si realizza così una forma di regolazione indiretta del mercato del lavoro, nella quale la legge non impone un comportamento ma crea condizioni che lo rendono conveniente e soprattutto effettivo. Questo meccanismo consente di affrontare il problema del dumping contrattuale senza ricorrere a strumenti autoritativi, ma attraverso la combinazione di incentivi e controlli.

Vero è che l’applicazione dei contratti collettivi sottoscritti da organizzazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale è da tempo requisito per il godimento dei benefici normativi e contributivi. Lo ha stabilito l’art. 1, comma 1175, L. n. 296/2006 e lo ha ribadito a più riprese l’ispettorato del lavoro (es. circolare INL n. 3/2018) anche se poi sono il più delle volte difettati i controlli e, comunque, l’applicazione dei contratti collettivi veniva spesso intesa, anche dalla magistratura, con riferimenti ai soli minimi tabellari e poche altre voci retributive e non all’intero trattamento economico complessivo minimo garantito dai contratti collettivi di lavoro.

Rispetto al nodo dei controlli e della effettività assume ora particolare rilievo la costruzione di una infrastruttura pubblica dei dati funzionale sia alla individuazione degli standard retributivi di riferimento sia all’orientamento delle attività ispettive.

L’articolo 8 prevede la raccolta e l’integrazione dei dati retributivi, attraverso la collaborazione tra CNEL, INPS, ISTAT e altri soggetti pubblici. L’obiettivo è superare la frammentazione delle fonti e la pluralità delle definizioni retributive che hanno finora reso difficile una lettura comparata dei livelli salariali e il lavoro di controllo da parte dell’ispettorato del lavoro. L’articolo 9 istituisce il rapporto nazionale sulle retribuzioni, strumento destinato a fornire una base analitica per le politiche pubbliche e per la contrattazione. L’articolo 11 introduce l’obbligo di indicazione del contratto collettivo applicato al lavoratore mediante il codice alfanumerico unico, rendendo possibile la tracciabilità dei rapporti di lavoro (questo già in fase di pubblicazione dell’annuncio di lavoro con obbligo altresì di indicazione della retribuzione, ricollegata alla qualifica e al livello contrattuale corrispondente alla mansione cui sarebbe adibito il lavoratore, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto).

Il decreto dà nuova centralità all’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro che, in linea con le nuove direttive sulla sua organizzazione (11 settembre 2025 e 20 aprile 2026), è chiamato a svolgere una funzione che va oltre il mero deposito formale e l’assegnazione automatica e senza filtri qualitativi di un “banale” codice contratto sin qui usato in modo strumentale dagli attori minori del sistema contrattuale come una sorta di “bollino” pubblico di qualità. Si tratta ora di classificare i contratti, analizzarne i contenuti, misurarne l’effettivo grado di radicamento e di diffusione nei settori attraverso i codici Ateco, distinguere tra contrattazione effettiva e contrattazione marginale, predisporre dettagliate schede contratto con l’indicazione dei trattamenti economici e normativi in essere sulla scorta delle previsioni del Codice contratti pubblici in materia di equivalenza contrattuale.

Non solo. Il principio costituzionale di cui all’articolo 36 della Costituzione non può essere attuato in modo stabile ed effettivo se non è sostenuto da una dinamica di creazione di valore. Questo implica il sostegno dei rinnovi contrattuali, che invero sono oggi una minima parte del problema salariale (M. Tiraboschi, Questione salariale e prassi sindacali: ancora sui ritardi nei rinnovi contrattuali, in Contratti & Contrattazione collettiva, n. 6/2026), ma anche il rafforzamento della contrattazione di secondo livello, il collegamento tra retribuzione e risultati, la diffusione di pratiche partecipative, una maggiore trasparenza e leggibilità degli accordi di produttività che non poche criticità sollevano dal punto di vista della loro effettiva rispondenza agli obiettivi da tempo indicati dal legislatore al punto da mettere in dubbio la loro coerenza col sistema di detassazione del salario di produttività  (vedi ampiamente G. Comi, M. Menegotto, J. Sala, F. Seghezzi, S. Spattini, M. Tiraboschi, Manovra finanziaria e salari: perché tassare l’ordinario quando ancora non decollano le misure di incentivazione della contrattazione di produttività?).

Tutte queste disposizioni, a condizione di essere considerate (e implementate) congiuntamente, segnalano un possibile punto di svolta in materia di condizionalità dei generosi incentivi pubblici alla applicazione dei contratti collettivi sottoscritti dagli attori comparativamente più rappresentativi: da un sistema fondato su enunciazioni di principio a un sistema fondato su dati verificabili, trasparenza, tracciabilità dei contratti collettivi e della loro effettiva applicazione nel rapporto individuale di lavoro anche ai fini degli adempimenti informativi disposti dall’articolo 10 Direttiva (UE) 2022/2041 in materia di salari adeguati (monitoraggio e raccolta dei dati).

Si costruisce così un mercato del lavoro osservabile, nel quale la contrattazione può essere analizzata, confrontata e valutata. Non a caso, come si legge nell’articolo 11 che è vera norma di chiusura del sistema, “le risultanze del monitoraggio sono utilizzate per la programmazione dell’attività di vigilanza, per l’analisi dei fenomeni di dumping contrattuale e retributivo e, nei casi previsti dalla legge, per la verifica dei presupposti per l’accesso a benefici normativi, contributivi o economici comunque denominati”.

Naturalmente l’efficacia del sistema delineato dal decreto dipenderà in modo decisivo dalla capacità di individuare i contratti collettivi effettivamente rappresentativi ed è qui che sono state già avanzate le principali critiche al provvedimento nel passaggio dalla teoria alla declinazione in termini operativi e rispetto alle prassi in essere posto che manca non solo una chiara definizione legislativa di trattamento economico complessivo (M. Tiraboschi, Prime note sul trattamento economico complessivo ai sensi del decreto lavoro del 1° maggio, in Bollettino ADAPT del 4 maggio 2026) ma, prima ancora, di chi siano gli attori datoriali e sindacali comparativamente più rappresentativi.

A parere di chi scrive il dato tradizionale della rappresentatività – fondato radicamento storico e riconoscimento reciproco – può essere opportunamente integrato con un elemento ulteriore a cui sempre più spesso la giurisprudenza fa riferimento per la individuazione su basi oggettive del contratto collettivo leader e cioè il grado di effettiva diffusione del contratto collettivo sottoscritti da una determinata sigla datoriale e sindacale. Il numero di imprese che applicano un contratto, il numero di lavoratori coinvolti, la sua presenza nei diversi settori costituiscono indiscutibilmente indicatori oggettivi della sua effettività. Il dato della diffusione dei contratti non è infatti alternativo al criterio della maggiore rappresentatività comparata e ai criteri di misurazione della rappresentatività stabiliti per via pattizia, ma ne rappresenta anzi una sorta di verifica empirica. Senza questo ancoraggio, il sistema delineato dal decreto resta esposto al rischio di riconoscere come rilevanti contratti privi di reale applicazione, favorendo fenomeni di dumping.

Il punto decisivo, a questo stadio e in relazione alla piena implementazione del decreto, non è infatti la costruzione di nuovi perimetri della rappresentanza né la riapertura di dinamiche di competizione e conflitto tra soggetti datoriali dotati di effettiva rappresentatività. Il decreto non chiede questo, né lo rende necessario. Al contrario, esso presuppone e rafforza un regime di autonomia collettiva e di libertà contrattuale nel quale le questioni di giurisdizione intersindacale restano, come è giusto, nella disponibilità delle parti sociali.

La vera questione è un’altra: dare attuazione effettiva al sistema delineato dal decreto, con l’obiettivo di garantire a tutti i lavoratori salari giusti, separando in modo chiaro e verificabile la contrattazione reale da quella meramente formale o opportunistica.

È qui che si colloca la necessità di un (primo?) patto tra le parti sociali. Non un patto per ridefinire equilibri interni tra attori rappresentativi, ma un patto per ancorare la rappresentanza a dati oggettivi, oggi finalmente disponibili grazie alle infrastrutture informative richiamate dal decreto.

Questi dati – relativi alla diffusione effettiva dei contratti, al numero delle imprese che li applicano, ai lavoratori coinvolti – consentono per la prima volta di colmare una lacuna storica del sistema italiano: la difficoltà di leggere la rappresentatività nei contesti in cui essa non si esprime attraverso forme organizzate e visibili o facilmente misurabili attraverso il numero di deleghe, come accade in ampi segmenti del terziario di mercato, nelle piccole imprese e nei lavori frammentati. In questi ambiti, dove massima è la proliferazione di contratti collettivi (ben 260 sui 1.000 depositati al CNEL) il dato della diffusione contrattuale non sostituisce la rappresentatività, ma la rende meglio osservabile. Consente cioè di distinguere tra contratti effettivamente utilizzati nel mercato del lavoro e contratti formalmente esistenti ma privi di reale applicazione (G. Piglialarmi, M. Tiraboschi, Fare contrattazione nel terziario di mercato (Volume I e II), ADAPT University Press, 2025 e anche A. Feri, M. Tiraboschi, L. Venturi, La contrattazione collettiva di minore applicazione: una prima esplorazione dell’archivio dei contratti del CNEL, CNEL, Casi e materiali di discussione: mercato del lavoro e contrattazione collettiva, n. 31/2025).

È su questa base che un patto tra le parti sociali può essere più facilmente costruito: non per stabilire chi sia il più rappresentativo in astratto, a danno di tutti gli altri, ma per riconoscere quali contratti sono realmente di riferimento per la determinazione del salario giusto perché espressione di una vera rappresentanza confermata anche da una applicazione ampia e consolidata nel confronto con altri sistemi contrattuali.

Da qui discende anche la necessità che il patto sia unitario tra tutte le sigle realmente rappresentative e non si proceda in ordine sparso come fatto negli ultimi anni con intese poi il più delle volte rimaste sulla carta. Non perché il patto fondativo di una nuova stagione di relazioni industriali debba uniformare le posizioni delle diverse sigle, ma perché solo una cornice condivisa e applicabile ai diversi settori o alle diverse tipologie di attività e imprese può garantire certezza agli operatori e coerenza al sistema. Una molteplicità di accordi separati, differenziati per ambito o per controparte datoriale, rischierebbe di riprodurre quella frammentazione che il decreto intende superare.

L’obiettivo del decreto non è infatti la costruzione di un nuovo assetto della rappresentanza, che è questione lasciata alle dinamiche intersindacali, ma il rilancio della contrattazione collettiva “vera”, attraverso un meccanismo di selezione fondato su evidenze empiriche e su meccanismi sanzionatori volti a penalizzare non chi applica semplicemente “contratti minori”, ma piuttosto chi applica trattamenti retributivi complessivi inferiori a quelli in uso in un determinato settore o per una data tipologia di impresa. Che questa sia la lettura corretta lo conferma il comma 5 dell’articolo 7 là dove precisa che “l’accesso ai benefici previsti dal presente decreto è consentito in caso di trattamento economico individuale corrisposto non inferiore al trattamento economico complessivo determinato ai sensi del presente articolo” (corsivo nostro). Previsione corretta ma a nostro avviso parziale, e comunque non sufficiente per sostenere la contrattazione di qualità, posto che la condizionalità dovrebbe riguardare tutti gli incentivi economici di cui godono le imprese a legislazione vigente e non solo quelli – contingenti e temporanei previsti – dal decreto del 1° maggio.

Nel complesso il decreto pare offrire alle parti sociali storiche una opportunità senza precedenti: quella di ricostruire, su basi nuove, un sistema di relazioni industriali capace di reggere le trasformazioni del mercato del lavoro ripensando le dinamiche dello scambio lavoro contro retribuzione e gli stessi criteri di misurazione del valore di scambio del lavoro senza il timore di spinte antisistema condotte da sigle pirata o corsare che, nel tempo, hanno ampiamente drenato il sistema di relazioni industriali rispetto alle risorse messe in campo dallo Stato per il sostegno alla produttività, alla gestione delle crisi d’impresa e alla formazione continua mediante sistemi bilaterali privi di reale radicamento nella contrattazione collettiva.

Vi è ora margine per passare definitivamente da una logica di mero riconoscimento formale di una pluralità indistinta di contratti, mediante il semplice atto di deposito del contratto stesso presso il CNEL, a una logica di verifica sostanziale dei contenuti dei testi contrattuali che possono ora essere tracciati e valutati per peso effettivo nel nostro sistema di relazioni industriali e per rispondenza a uno standard retributivo e normativo adeguato così da mettere definitivamente fuori gioco i contratti in dumping che non vengono di certo cancellati ma che non garantiscono più il datore di lavoro che li applica rispetto sia all’ottenimento di benefici pubblici sia all’adempimento del precetto costituzionale di cui all’articolo 36.

Questo è un terreno propizio per un nuovo scambio contrattuale. Non più solo la determinazione dei trattamenti economici, ma la costruzione delle condizioni che rendono quei trattamenti effettivi, sostenibili e generalizzabili.

Se ci collochiamo in questa prospettiva, è allora facile accorgerci che il decreto del Primo maggio non chiude con un atto simbolico una stagione avviata ad inizio legislatura, rispetto alla proposta di un salario minimo fissato per legge e alle divisioni che ne sono scaturite, ma ne può aprire una nuova. Una stagione nella qualela contrattazione collettiva è messa nelle condizioni di recuperare la sua funzione originaria e prioritaria: non solo come  strumento normativo e di tutela del singolo lavoratore, ma prima ancora quale infrastruttura regolativa del mercato del lavoro, capace di connettere produttività, organizzazione del lavoro e distribuzione del valore.

È su questa capacità – più che sulla definizione di nuovi confini formali e perimetri contrattuali tipici di un modello regolatorio dirigista e di stampo corporativo che è poi la vera ragione storica e politica della mancata attuazione dell’articolo 39 della Costituzione – che si misurerà la riuscita del disegno delineato dal legislatore.

Bollettino ADAPT 4 maggio 2026, n. 17

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi