Fondi interprofessionali per la formazione continua: indietro tutta!
| di Michele Tiraboschi
Bollettino ADAPT 12 gennaio 2026, n. 1
Lo avevamo anticipato in un contributo di fine anno e così è stato: la ricorrenza dei venticinque anni dall’avvio della esperienza dei fondi interprofessionali per la formazione continua in Italia porta in dote nuove linee guida in materia di attivazione, funzionamento e vigilanza dei fondi di cui all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (M. Tiraboschi, I venticinque anni dei Fondi interprofessionali per la formazione continua. Un compleanno amaro con in dono nuove linee guida creatrici di diritto?, in Bollettino ADAPT del 17 novembre 2025).
Sulla dubbia legittimità giuridica di queste linee guida creatrici di diritto ci siamo già espressi e c’è poco da aggiungere (ancora M. Tiraboschi, I venticinque anni dei Fondi interprofessionali per la formazione continua. Un compleanno amaro con in dono nuove linee guida creatrici di diritto?, cit.). Il Decreto direttoriale n. 8 del 9 gennaio 2026 è un chiaro esempio di ipertrofia normativa in salsa burocratese. Parliamo infatti di un testo composto da ben 84 pagine che è palesemente del tutto sproporzionato riaspetto all’essenza originaria (bilaterale) dei fondi e, soprattutto, rispetto al contenuto precettivo e dispositivo della norma primaria istitutiva dei fondi stessi che è l’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. È lo stesso decreto direttoriale a precisare del resto, dopo il lungo elenco introduttivo di previsioni normative di rito “viste” ma forse non lette e comprese nella loro esatta valenza normativa, a precisare che si è “ritenuto necessario (…) aggiornare le attuali Linee Guida recate dalla richiamata Circolare ANPAL 10 aprile 2018, n. l, provvedendo al contempo a definire un quadro regolatorio organico in materia di attivazione, funzionamento e vigilanza dei fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua” (corsivo nostro).
Può un semplice decreto direttoriale definire il quadro regolatorio dei fondi interprofessionali? La risposta è negativa per definizione e cioè per semplice logica ordinamentale. Un decreto direttoriale non può cioè muoversi fuori dai confini e dai vincoli definiti dalla norma primaria.
Da questo punto di vista il decreto direttoriale crea invece obblighi, procedure e vincoli di dettaglio spinto andando ben oltre il perimetro e le previsioni dell’articolo 188 con una auto-attribuzione di competenze normative che non è prevista dalla legge istitutiva dei fondi. L’articolo 118, comma 2, della legge 28 dicembre 2000, n. 388, nel testo modificato dall’articolo 48 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, dopo aver stabilito che “l’attivazione dei fondi è subordinata al rilascio di autorizzazione da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, previa verifica della conformità alle finalità di cui al comma 1 dei criteri di gestione, degli organi e delle strutture di funzionamento dei fondi medesimi e della professionalità dei gestori” dispone espressamente, in coerenza con la genesi bilaterale dei fondi, che presso il Ministero del lavoro è istituito, con decreto ministeriale, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, l’Osservatorio per la formazione continua composto da due rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, da due rappresentanti delle regioni designati dalla conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, «nonché da un rappresentante di ciascuna delle confederazioni delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative sul piano nazionale». È l’Osservatorio (e non il Ministero del lavoro) il soggetto a cui l’articolo 118 affida espressamente “il compito di elaborare proposte di indirizzo attraverso la predisposizione di linee-guida e di esprimere pareri e valutazioni in ordine alle attività svolte dai fondi, anche in relazione all’applicazione delle suddette linee-guida”.
La critica a questo modo di procedere non è solo formale, sia chiaro. Il decreto direttorale n. 8 del 9 gennaio 2026 è infatti l’ultima tappa normativa di un percorso giuridico-istituzionale che a preso avvio con il Jobs Act del 2015 volto a sottrarre i fondi dalle logiche di funzionamento dei sistemi di relazioni industriali istitutivi dei fondi e della bilateralità sindacale in generale come pure convenuto tra Governo e parti sociali prima col Protocollo Ciampi-Giugni del 23 luglio 1993 e successivamente con il Patto per il lavoro del 24 settembre 1996 (ampia ricostruzione in M. Tiraboschi, I fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua in Italia: bilancio di una esperienza, in Professionalità Studi, 2022).
La novità di inizio anno è dunque l’ennesima conferma di un deleterio processo di attrazione dei fondi interprofessionali (strumenti nati all’interno dei sistemi di relazioni industriali per accompagnare la nuova grande trasformazione del lavoro) nella rete nazionale dei servizi per politiche del lavoro e nelle logiche pubblicistiche di governo del mercato del lavoro.
Le 84 pagine del decreto direttoriale sono in effetti il frutto di una “costruzione normativa” unilaterale (accompagnata da un confronto debole e mai paritario con le parti sociali istitutive dei fondi, come pure previsto dalla legge istitutiva dei fondi) volta ad ancorare l’azione dei fondi a standard pubblici che rendono, da questo momento, ancora più problematico l’essenziale raccordo tra i fondi e i sistemi di contrattazione collettiva di riferimento delle aziende che ad essi fanno ricorso a partire dagli standard professionali contenuti nei sistemi di inquadramento del personale (vedi M. Tiraboschi, I sistemi di classificazione e inquadramento del lavoro oggi: una prospettiva di diritto delle relazioni industriali, in Diritto delle Relazioni Industriali, 2024).
L’unica notizia positiva è che nelle fasi di elaborazione di questo documento è stato corretto (forse perché è maturata una minima consapevolezza circa la debole se non inesistente base giuridica del provvedimento) il passaggio volto a consentire l’istituzione di fondi interprofessionali anche da parte di soggetti non rappresentativi se aggregati a soggetti rappresentativi. Le nuove linee guida dispongono infatti che “il requisito di maggiore rappresentatività deve essere posseduto e comprovato dalla totalità delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e delle organizzazioni dei lavoratori aderenti al Fondo. Ai fini della verifica del requisito, non rilevano eventuali rapporti di affiliazione né accordi di adesione tra organizzazioni, sotto qualsiasi forma intesi, esterni agli atti costitutivi del fondo stesso, in forza dei quali le organizzazioni costituenti dichiarino di disporre dei requisiti della maggiore rappresentatività”.
Ecco, il vero punto critico della esperienza dei fondi interprofessionali per la formazione continua in Italia è proprio questo e la ricorrenza dei venticinque anni avrebbe dovuto e potuto allineare il quadro normativo al criterio selettivo adottato da trent’anni a questa parte degli attori qualificati del nostro sistema di relazioni industriali e cioè consentire la costituzione dei fondi solo da parte di soggetti comparativamente più rappresentativi e non solo rappresentativi. Perché la vera anomalia del funzionamento dei fondi, al di là di aspetti di mero dettaglio su cui intervengono le linee guida, è tutta qua, nell’avere costruito un sistema della formazione continua pensato più in una prospettiva mercatista (cosa che le nuove linee guida confermano) che in una prospettiva coerente con la realtà del nostro sistema di relazioni industriali al punto da consentire una dannosa proliferazione dei fondi e consentire loro di conquistare quote di “mercato” (il mercato della formazione?) anche se collegati a sistemi contrattuali privi di reale e significativa applicazione.
Una degna celebrazione dei venticinque anni dei fondi interprofessionali per la formazione continua – e una vera valorizzazione di questo potentissimo strumento – avrebbe meritato ben altro epilogo in un Paese come in nostro che lamenta gravi criticità nel soddisfare i fabbisogni professionali delle imprese e nel predisporre tutele moderne a favore dei lavoratori e dei loro percorsi di crescita professionale. Per esempio, una legge ordinaria volta a limitare l’istituzione dei fondi alle sole organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. O quantomeno una previsione normativa chiara e netta volta a escludere in radice derive mercatiste e pratiche commerciali che incidono sulla qualità della formazione, svilendo la diretta strumentalità dei fondi alle dinamiche dei diversi sistemi di contrattazione collettiva e di relazioni industriali.
Sarebbe insomma bastato dire che ciascun fondo può operare esclusivamente a favore delle aziende che applicano il contratto collettivo nazionale di lavoro di settore sottoscritto da federazioni riconducibili alle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori istitutive del fondo stesso per rendere del tutto superflue le nuove direttive che finiranno per appesantire ulteriormente l’azione dei fondi espressione di vere dinamiche e dialettiche sindacali rendendo per contro più facile l’azione di quei fonti espressione di sistemi di contrattazione noti nel dibattito pubblico per alimentare forme di dumping contrattuale.
Professore Ordinario di diritto del lavoro
Università di Modena e Reggio Emilia
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