Quando il dato amministrativo diventa prassi nella applicazione del diritto. A proposito del processo di convergenza tra legislatore, parti sociali e giurisprudenza sugli indici della rappresentatività comparata

Nel dibattito italiano sulla rappresentatività si è registrata, negli ultimi mesi, una convergenza operativa che merita maggiore attenzione di quella che finora le è stata riservata. Una convergenza tanto più significativa perché non nasce da un unico centro decisionale, ma da tre percorsi autonomi e indipendenti: quello del legislatore, quello delle parti sociali (per ora solo datoriali) e quello della giurisprudenza.

Considerati singolarmente, interventi come il Codice dei contratti pubblici e il c.d. decreto del 1° maggio, il recente accordo del 10 luglio tra associazioni datoriali sulla misurazione della rappresentanza e alcune pronunce della magistratura (Campobasso, Trani, Milano, Trento e, da ultimo, Genova) potrebbero apparire episodi distinti. Letti insieme, segnalano invece una incisiva trasformazione giuridico-istituzionale destinata ad incidere sulla prassi operativa rispetto al modo stesso di misurare la rappresentatività comparata nel nostro ordinamento.

Per molti anni il dibattito giussindacale si è infatti sviluppato attorno ad una domanda apparentemente semplice: come si misura, in assenza di una legge sindacale, la rappresentatività comparata?

La risposta della giurisprudenza è sempre stata giustamente molto prudente. Nessun indice, da solo, è sufficiente e il criterio stesso varia a seconda delle finalità della singola previsione normativa che lo richiama. L’esito operativo è, pertanto, una valutazione complessiva nella quale confluiscono diversi elementi: consistenza organizzativa, numero degli iscritti, diffusione territoriale, partecipazione alla contrattazione, presenza negli organismi istituzionali, continuità dell’azione negoziale. Una costruzione certamente equilibrata ma inevitabilmente problematica sul piano applicativo, perché molti di questi indicatori risultano difficilmente verificabili con criteri uniformi.

È precisamente su questo terreno che si registra oggi la novità. Il decreto 1° maggio non modifica i criteri tradizionali della rappresentatività comparata. Compie però una scelta diversa, apparentemente più modesta ma probabilmente più innovativa: costruisce una infrastruttura pubblica della conoscenza della contrattazione collettiva, fondata sulla interoperabilità dei dati amministrativi, sulla corretta perimetrazione dei campi di applicazione contrattuale rispetto alle attività economiche censite dai codici Ateco e sulla possibilità di individuare, attraverso informazioni verificabili, il trattamento economico complessivo del contratto collettivo di riferimento.

Nei primi di luglio il documento sottoscritto dalle principali associazioni datoriali sulla misurazione della rappresentanza sviluppa coerentemente questa impostazione. L’accordo del 10 luglio non sostiene affatto che la rappresentatività possa essere ridotta ad un indicatore numerico. Al contrario, individua tre criteri qualitativi (anzianità dell’organizzazione, partecipazione al dialogo sociale europeo e presenza di un sistema strutturato di welfare contrattuale) ai quali però affianca un criterio quantitativo ed è questa la novità sul tavolo del confronto tra associazioni datoriali e sindacali. E proprio con riferimento alla rappresentatività ai fini contrattuali afferma che l’unico criterio quantitativo universale, oggettivo, certo e omogeneo oggi disponibile è la diffusione del contratto tra i lavoratori del settore, secondo i dati elaborati dal CNEL, precisando che gli altri indicatori, a partire dalla consistenza associativa, potranno essere acquisiti successivamente e valutati in relazione a tale dato.

Su questo punto si sono già registrate alcune critiche. Secondo taluni il numero dei lavoratori cui si applica un contratto collettivo sarebbe poco più di un “like”: un dato quantitativo privo di autentico significato giuridico e politico.

È interessante osservare come, quasi contemporaneamente, la giurisprudenza percorra da qualche anno la stessa strada ora indicata dalle associazioni datoriali. Dalla sentenza del Tribunale di Campobasso (G. Piglialarmi, N. Tiraboschi, La maggiore rappresentatività comparata nel settore del commercio: si può ripartire da Campobasso, in Bollettino ADAPT del 1° luglio 2024), alle sentenze di Trani del 10 marzo 2026 (qui) e Trento del 29 giugno 2026 (M. Tiraboschi, Accesso a risorse pubbliche e contrattazione collettiva: dal Tar di Trento utili indicazioni su maggiore rappresentatività comparata e tasso di applicazione del CCNL, in Bollettino ADAPT del 6 luglio 2026) fino a una sentenza del Tribunale di Genova del 10 luglio 2026 in materia di contratti di prossimità (qui) che, nel valutare la maggiore rappresentatività comparata delle organizzazioni coinvolte, non si limitano più a richiamare gli indicatori tradizionali. La magistratura del lavoro e quella amministrativa valorizzano oggi espressamente, e con sempre maggiore convinzione, anche il parametro della diffusione effettiva dei contratti collettivi che deriva dal tracciamento dei flussi Uniemens, utilizzando i dati dell’Archivio nazionale dei contratti del CNEL relativi al numero delle imprese e dei lavoratori cui ciascun contratto trova concreta applicazione.

Naturalmente la magistratura non afferma che quel dato esaurisca il problema della rappresentatività. E neppure lo sostiene l’accordo tra le associazioni datoriali del 10 luglio. Ma è proprio questo il punto. La convergenza non riguarda la riduzione della rappresentatività ad un algoritmo. Riguarda invece il riconoscimento di un diverso e più completo metodo di accertamento. Per la prima volta, centri decisionali profondamente diversi tra loro sembrano concordare col legislatore sul fatto che una moderna verifica della rappresentatività non possa più fondarsi esclusivamente su indicatori frutto di autodichiarazioni o comunque difficilmente verificabili, ma debba progressivamente utilizzare anche dati pubblici, omogenei e controllabili o prassi amministrative (come nel caso della decretazione ministeriale sulle tabelle del costo del lavoro di cui parla espressamente il Codice dei contratti pubblici).

Il numero degli iscritti, ad esempio, continua inevitabilmente a dipendere dalle comunicazioni delle singole organizzazioni. Analogamente, il numero dei contratti collettivi sottoscritti costituisce un indice solo apparentemente significativo se quei contratti restano privi di effettiva applicazione. La realtà documentata dall’Archivio CNEL è, da questo punto di vista, eloquente. Una quota largamente maggioritaria dei contratti collettivi nazionali depositati riguarda platee estremamente ridotte di lavoratori: il 72,4 per cento dei CCNL si applica infatti a meno di cinquecento lavoratori.

È dunque evidente che il semplice numero dei contratti sottoscritti (richiamato dalla circolare n. 14/1995 del Ministero del lavoro e della Previdenza sociale in materia di rappresentatività delle organizzazioni sindacali a livello nazionale) non possa costituire, di per sé, un indice affidabile della capacità rappresentativa delle organizzazioni stipulanti. Diverso è il caso della diffusione effettiva di un contratto collettivo. Quel dato non nasce da dichiarazioni delle parti sociali. Deriva da flussi amministrativi costruiti per finalità previdenziali e contributive, successivamente elaborati dall’Archivio nazionale dei contratti collettivi del CNEL. È quindi una informazione suscettibile di controllo pubblico e di verifica oggettiva.

È proprio questa la vera novità che emerge dalla lettura coordinata dei recenti orientamenti di legislatore, magistratura e parti sociali. Il decreto 1° maggio costruisce oggi una infrastruttura informativa (articolo 8, 9, 11, decreto-legge 62/2026) con l’obiettivo di potenziare e qualificare ulteriormente i dati sulla contrattazione collettiva e renderli funzionali anche alle attività ispettive e di vigilanza. Le parti datoriali individuano, all’interno di quella infrastruttura, il principale indicatore quantitativo oggi disponibile. La giurisprudenza inizia a utilizzare con sempre maggiore consapevolezza e precisione quel medesimo indicatore nel giudizio sulla rappresentatività comparata.

Degno di nota, nella citata sentenza del Tribunale di Genova del 10 luglio 2026, è pure il richiamo alla decretazione ministeriale sul costo del lavoro che, come fonte secondaria del diritto, dà concreta attuazione alla previsione di cui all’articolo 2, comma 3, dell’Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici, là dove dispone che “le stazioni appaltanti o gli enti concedenti: a) fanno riferimento ai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale presi a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell’articolo 41, comma 13”.

Non siamo ovviamente davanti ad una disciplina legislativa della rappresentanza. Ma siamo probabilmente davanti alla emersione di un nuovo metodo di accertamento della rappresentatività, nel quale categorie giuridiche tradizionalmente affidate a valutazioni largamente intuitive iniziano a trovare riscontro in dati pubblici omogenei, oggettivi e verificabili. Non è un cambiamento di poco conto. Perché la vera innovazione del decreto del 1° Maggio potrebbe non risiedere (soltanto) nelle nuove regole sul salario giusto e nella condizionalità (solo temporanea, allo stato) degli incentivi pubblici, ma nell’avere accelerato un processo nel quale dati amministrativi, autonomia collettiva e funzione giurisdizionale iniziano finalmente a parlare lo stesso linguaggio.

Una conferma, in ogni caso, che il dato della maggiore o minore applicazione di un contratto, come abbiamo già avuto modo di spiegare in altra sede (M. Tiraboschi, Salario giusto e perimetri contrattuali: il decreto 1° maggio semplifica, non complica, in Bollettino ADAPT dell’11 maggio 2026), non è da contrapporre al dato della maggiore rappresentatività comparata. Ne è semmai, se correttamente impiegato, una controprova empirica. La rappresentatività resta un concetto giuridico-sindacale, fondato su storia, presenza organizzativa, capacità negoziale, riconoscimento reciproco. Ma oggi, grazie all’incrocio delle banche dati e al codice alfanumerico dei contratti, può essere verificata anche nella realtà rispetto a quante imprese applicano effettivamente quel determinato contratto e quanti lavoratori ne sono coperti.

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi