Codice dei contratti pubblici: ripartire dalle fondamenta e cioè dalla corretta indicazione del CCNL nel bando di gara
Bollettino ADAPT 17 novembre 2025, n. 40
Come è a molti noto, ai sensi dell’art. 11, comma 2 del Codice dei contratti pubblici – che rinvia all’art. 1 dell’Allegato I.01 – l’ente appaltante deve indicare nel bando di gara il «contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta».
Per riuscire ad identificare nel migliore dei modi tale CCNL, l’art. 2, comma 3 dell’Allegato I.01 offre ulteriori indicazioni all’ente appaltante. Il CCNL in questione, infatti, può essere individuato facendo riferimento ai CCNL utili per la «redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio del lavoro, adottate ai sensi dell’articolo 41, comma 13» del medesimo Codice (lett. a) oppure chiedendo «al Ministero del lavoro e delle politiche sociali di indicare, sulla base delle informazioni disponibili, il contratto collettivo di lavoro stipulato tra le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello nazionale applicabile alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione» (lett. b).
A più di sei mesi dall’entrata in vigore del c.d. decreto correttivo (d.lgs. n. 209 del 2024) al Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023), le prime esperienze applicative restituiscono degli elementi di riflessione interessanti: soprattutto dal lato degli enti pubblici appaltanti non si può di certo affermare che l’andamento relativo alla scelta del CCNL da indicare nei bandi di gara sia sempre particolarmente virtuoso.
È sufficiente una verifica random di alcuni recenti bandi di gara e di talune determine, provenienti da enti pubblici di diversa tipologia e collocazione geografica, per mettere in dubbio che il CCNL indicato dalle stazioni appaltanti possa dirsi conforme alle previsioni legislative sopra richiamate.
Visionando una determina del Comune di Cuneo, datata 15 aprile 2025, si apprende che l’ente comunale, nell’affidare ad un privato la realizzazione di un viaggio per studenti nei luoghi della memoria (un progetto finanziato dalla Regione Piemonte), indica – testualmente – «ai sensi dell’articolo 11, commi 1 e 2» del Codice dei contratti pubblici il «il CCNL Turismo, Agenzie di viaggio e Pubblici Esercizi per l’appalto in oggetto (codice CCNL H05K)».
Nello stesso senso si pronuncia anche la SIVE (Servizi Intercomunali Veronapinura S.r.l.) una società in house providing, che opera per conto di 13 comuni soci della provincia di Verona, occupandosi di servizi di igiene urbana e della riscossione della TA.RI., la quale, in una determina del 22 aprile 2025 per l’affido della gestione del servizio mensa, individua «ai sensi dell’art. 11, comma 2 del D.Lgs. 36/2023 […] tenuto conto del codice ATECO 56.11.11 […] il CCNL per i dirigenti, quadri, impiegati e operai dipendenti dei settori Turismo, Agenzie di viaggio e Pubblici esercizi (Codice CNEL H05K), che in relazione alle tutele a favore dei lavoratori impiegati nell’appalto risulta essere adeguato».
Non da meno è la procedura negoziata pubblicata dall’Autorità del Sistema Portuale del Mar Ionio del 17 aprile 2025, la quale pone «a base di gara» il CCNL «Turismo – Agenzia Viaggi – Codice CNEL H05K» per affidare ad un privato «il servizio di prenotazione e rilascio dei titoli di viaggio (aerei, ferroviari e marittimi), di prenotazioni alberghiere, di pianificazione ed organizzazione viaggi e assistenza accessoria in favore del Presidente, Segretario Generale, del personale, degli Organi dell’ente».
Anche l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di recente, ha affidato il servizio di ristorazione per una cena istituzionale ad un operatore economico che applica il «CCNL Turismo, Agenzie di Viaggio, Pubblici Esercizi avente codice identificativo H05K», come risulta da determina del 17 settembre 2025. E così anche il CNR-IRBIM (Istituto per le risorse biologiche e le biotecnologie marine) che ha affidato, il 21 febbraio 2025, un servizio di lunch ad un operatore economico applicante il medesimo CCNL.
Altri enti pubblici, invece, si sono diretti su un altro contratto collettivo, la cui maggiore rappresentatività comparativa delle organizzazioni sindacali sottoscriventi pure può essere messa in dubbio. In particolare, l’Esercito Italiano, in due disciplinari di gara pubblicati nel 2025 «per l’affidamento dei servizi alberghieri e di ristorazione presso strutture civili, in favore del personale militare dei Raggruppamenti» presenti in Campania, Calabria e Sicilia, indica ai sensi dell’art. 11, co. 1 e 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, il CCNL «Turismo, Pubblici Esercizi, Ristorazione Collettiva e Commerciale, Alberghi (Codice H05Z) attualmente vigente». Si tratta di un contratto collettivo che veniva indicato come tale già il 30 maggio 2024 nell’ambito di in una gara d’appalto bandita dall’Università degli Studi di Milano per la gestione delle residenze universitarie e relativi servizi.
Infine, si segnala anche un bando di gara pubblicato il 29 settembre 2025 dal Comune di Bari per la costruzione di un nuovo impianto di pubblica illuminazione, rispetto al quale il CCNL da applicare è indicato con il codice alfanumerico C049 (corrispondente al CCNL Metalmeccanico Artigianato sottoscritto da Conflavoro PMI e Fesica-Confsal).
Ora, v’è da dire che la magistratura, a più riprese, ha avuto modo di chiarire che le organizzazioni sindacali e datoriali sottoscriventi il CCNL con codice H05K non possono ritenersi comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (così Trib. Campobasso, 10 aprile 2024, nonché App. Torino 1° febbraio 2023, n. 661 e Cons. St., Sez. III, 26 settembre 2022, n. 8300, nonché TAR Lazio 30 ottobre 2023, n. 16048).
Viene da chiedersi, allora, sulla base di queste informazioni da tempo disponibili, come sia possibile che un contratto collettivo applicato a poco più dell’1% dei lavoratori del settore dei pubblici esercizi e della ristorazione collettiva – quale è il CCNL H05K – possa essere ritenuto sottoscritto da organizzazioni comparativamente più rappresentative delle organizzazioni che invece sottoscrivono il CCNL H05Y, ovvero Fipe, Filcams-Cgil, Fisascat-Cisl e Uiltucs, che copre oltre il 90% dei lavoratori del medesimo settore (cfr. Il dumping nei pubblici esercizi. Stato dell’arte e strategie di contrasto, ADAPT University Press, 2025).
E, applicando i medesimi criteri, si può giungere alla medesima conclusione con riferimento al CCNL H05Z, che attualmente risulta applicato soltanto allo 0,32% dei lavoratori del settore e cioè a poco più di 2000 lavoratori a fronte degli oltre 900.000 che popolano il settore dei pubblici esercizi e della ristorazione collettiva (di cui quasi 700.000 sono coperti dal CCNL H05Y).
Peraltro, il CCNL H05K contempla dei livelli di tutela (economica e normativa) che sono fortemente peggiorativi rispetto a quelli previsti dal CCNL H05Y (sul punto, cfr. G. Piglialarmi, M. Tiraboschi, Fare contrattazione nel terziario di mercato, ADAPT University Press, 2025, vol. I e II).
Eppure, obiettivo del correttivo al codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 209 del 2024) era quello di semplificare e rendere più certo il processo di individuazione del contratto collettivo da indicare nei bandi di gara. Così tuttavia non è stato, quantomeno se guardiamo alla prassi applicativa. A pesare è certamente la complessità del dato normativo, soprattutto per le stazioni appaltanti meno strutturate, anche se non mancano casi eclatanti che indicano la presenza di altri fattori di perturbazione nella scelta del contratto collettivo (pensiamo al recente bando di Trenitalia S.p.a., poi rettificato, che nel disciplinare di una gara edile indicava il CCNL avente codice CNEL F083, relativo a un contratto del tutto inapplicato e in palese violazione della norma di legge che, per l’edilizia, indica espressamente i CCNL aventi i seguenti codici CNEL: F012, F015, F018; cfr. art. 3, comma 2 dell’Allegato I0.1).
È del resto evidente che la stazione appaltante, a cui è affidato il compito di indicare il contratto collettivo, è al tempo steso un “compratore” talvolta più sensibile al risparmio che alla tutela dei lavoratori, mentre non si può escludere, alla luce della prassi, che anche il decisore politico presente nella singola amministrazione possa giocare un ruolo suggerendo l’indicazione di questo o quel contratto collettivo sottoscritto da sigle datoriali o sindacali che intende promuovere o sostenere.
Ricercatore in diritto del lavoro
Università eCampus
Università di Modena e Reggio Emilia
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