Ancora sulle funzioni specifiche del consulente del lavoro: una interessante sentenza del TAR Lazio

Con la sentenza n. 12539 del 9 luglio 2026, il TAR del Lazio ha confermato la legittimità del provvedimento dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) con la quale ha negato la possibilità ai dottori commercialisti e agli esperti contabili di «poter asseverare la regolarità retributiva e contributiva delle imprese», affermando, per contro, che una simile funzione nell’ordinamento può essere svolta solo dai consulenti del lavoro, in virtù del protocollo sottoscritto con il Ministero del Lavoro il 15 gennaio 2014 e rinnovato con l’INL il 4 marzo 2016.

La controversia nasce dalla proposta del Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (CNDCEC) di sottoscrivere un protocollo volto ad autorizzarli a rilasciare l’asseverazione delle imprese al pari dei consulenti del lavoro. Con una prima sentenza (23 maggio 20205, n. 9974) il TAR Lazio aveva imposto all’INL di esaminare la proposta avanzata dall’Ordine dei dottori commercialisti e di motivare le ragioni del possibile diniego.

Con un successivo provvedimento (del 20 agosto 2025, n. 306), l’INL, ottemperando alla sentenza del TAR, ha esposto tutte le motivazioni che hanno portato l’agenzia a non sottoscrivere il protocollo proposto dall’Ordine dei dottori commercialisti, collocando l’attività di asseverazione all’interno di una cornice normativa che attribuisce specifiche funzioni solo ai consulenti del lavoro e non anche a figure professionali a questa equiparabili. Le ragioni dell’INL sono state condivise anche dal giudice amministrativo.

La sentenza del TAR Lazio prende le mosse dalle origini della procedura di asseverazione (meglio nota anche come “Asse.co”), nata da un’intesa tra Ministero del Lavoro e Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Consulenti del Lavoro allo scopo di incentivare «l’attività di prevenzione e promozione della normativa in materia di lavoro e legislazione sociale» e «realizzare un più efficace utilizzo delle risorse ispettivi disponibili», orientando «l’attività di vigilanza in via assolutamente prioritaria nei confronti delle imprese prive dell’Asse.co», salvo specifiche richieste di intervento, come meglio precisato all’art. 7 dell’Intesa.

In buona sostanza, attraverso questa intesa, il consulente del lavoro autorizzato dall’Ordine, attraverso un’apposita procedura, può svolgere una attività di verifica volta ad attestare non solo la sussistenza dei requisiti relativi alla regolarità contributiva dell’impresa – utili al rilascio del DURC da parte dell’INPS – ma anche il «rispetto della contrattazione collettiva» e di diverse disposizioni di legge che presidiano la regolazione dei rapporti di lavoro, secondo quanto dettagliato in un allegato tecnico del protocollo.  

Si tratta di uno strumento che, per quanto disciplinato da un accordo istituzionale anziché dalla legge, presenta delle vistose assonanze con l’istituto della certificazione. Anche in questo caso, infatti, la procedura – che pure può essere svolta anche presso gli ordini provinciali dei consulenti del lavoro – oltreché volontaria, è finalizzata a verificare in via preventiva che lo schema contrattuale prescelto dalle parti sia idoneo a rispondere ai reciproci interessi nel rispetto della legge: e ciò con l’evidente finalità, come pure previsto dall’art.75 del d.lgs. n. 276 del 2003, di ridurre il contenzioso in materiale di lavoro. Peraltro, anche in questo caso, secondo una direttiva emanata dal Ministero del Lavoro ai sensi dell’art. 2, comma 2 del d.lgs. n. 124 del 2004 (precisamente, la direttiva 18 settembre 2008, n. 34368), per razionalizzare al meglio le risorse pubbliche, l’accertamento ispettivo deve concentrarsi esclusivamente sui contratti di lavoro non ancora sottoposti al vaglio delle commissioni di certificazione.

Orbene, secondo l’Ordine dei dottori commercialisti, queste funzioni, inclusa quella della asseverazione, possono essere svolte ugualmente anche dai propri iscritti perché l’art. 1, comma 1 della legge n. 12 del 1979 – cioè la legge che istituisce l’ordinamento della professione di consulente del lavoro – abilita a svolgere «gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale», oltre i consulenti del lavoro, anche gli «avvocati», i «dottori commercialisti» e i «ragionieri». Si tratta di una prospettazione, però, che secondo il TAR Lazio non è sufficiente ad autorizzare i dottori commercialisti a svolgere anche l’attività di asseverazione poiché, accanto alla legge n. 12 del 1979, l’ordinamento contempla tutta una serie di disposizioni normative che attribuiscono determinate funzioni esclusivamente al consulente del lavoro, in ragione del suo expertise.  

Tra queste, oltre alla già menzionata attività di certificazione dei contratti di lavoro (art. 76, comma 1, lett.) c-ter del d.lgs. n. 276 del 2003), il TAR Lazio ricorda la possibilità di istituire camere arbitrali e di conciliazione in materia di lavoro presso gli ordini provinciali dei consulenti del lavoro (art. 31 della legge n. 183 del 2010), di assistere le parti nella sottoscrizione dei c.d. patti di demansionamento (art. 2103, comma 6 c.c.), di trasmettere le dimissioni del lavoratore (art. 26, comma 4 del d.lgs. n. 151 del 2015), di svolgere attività di intermediazione (art. 6, comma 2, lett.) c del d.lgs. n. 276 del 2003).

Peraltro, anche la legge n. 12 del 1979, per quanto abiliti anche altre figure professionali a svolgere l’attività consulenziale in materia di lavoro, contribuisce a preservare la specialità del consulente del lavoro precisando che: a) le altre figure professionali (avvocati, commercialisti, ragionieri) possono svolgere tale attività solo inviando una specifica comunicazione preventiva all’ITL dove risiedono le imprese assistite (adempimento che invece non è necessario per il professionista iscritto all’Ordine dei Consulenti del Lavoro); b) laddove l’art. 1, comma 4 della legge n. 12 del 1979 autorizza le associazioni di categoria ad erogare servizi di adempimenti in materia di lavoro, richiede comunque la presenza di un consulente del lavoro nell’organizzazione e non di altri professionisti.

Anche sotto il profilo della formazione, il TAR Lazio non manca di evidenziare che vi sono delle differenze che non possono essere sottovalutate. Durante il tirocinio formativo per l’accesso all’esame di abilitazione, infatti, al consulente praticante viene richiesto il necessario approfondimento della legislazione sociale che non è, invece, richiesto al praticante commercialista, il quale, invece, deve orientare la sua formazione verso altre materie (quali la contabilità, l’economia aziendale, il diritto tributario etc.).

Infine, secondo il TAR Lazio vi sarebbe un ulteriore aspetto da non sottovalutare sotto il profilo della non completa assimilabilità delle due figure professionali: mentre l’Ordine dei dottori commercialisti è vigilato dal Ministero della Giustizia, quello dei consulenti del lavoro è posto sotto la vigilanza diretta del Ministero del Lavoro, al pari dell’INL che pure da questo è sorvegliato.

Pertanto, evidenziati questi plurimi elementi di differenziazione tra le due figure, il TAR Lazio ritiene che l’INL, nel sottrarsi alla sottoscrizione di un protocollo volto ad abilitare i commercialisti all’attività di asseverazione, abbia adottato un provvedimento che non presenta alcun vizio di ragionevolezza ma che, al contrario, è in sintonia con le scelte legislative volte a differenziare le diverse figure professionali. Pertanto, alcun addebito può essere mosso all’INL nell’affidare esclusivamente ai consulenti del lavoro la funzione di asseverazione.

La questione affrontata dal TAR Lazio è solo l’ultima di una lunga serie di vicende che testimoniano una continua frizione tra le due figure professionali e rispetto alle quali la giustizia, però, ha sempre rimarcato una speciale funzione del consulente del lavoro. Basti pensare che già qualche anno fa, il Consiglio di Stato chiarì che il tirocinio professionale per l’accesso all’esame di abilitazione di cui alla legge n. 12 del 1979 può essere svolto solo presso un consulente del lavoro iscritto al relativo albo e non presso liberi professionisti che possono svolgere anche attività di consulenza in materia di lavoro (cfr. Cons. St. 19 luglio 2021, n. 5441).

Allo stesso modo, il Ministero del Lavoro, con interpello 30 dicembre 2016, n. 24, chiarì che le dimissioni di cui all’art. 26 del d.lgs. n. 151 del 2015 potevano essere raccolte solo dai consulenti del lavoro e non anche dalle figure professionali ad esso equiparabili, trattandosi di un atto di pertinenza del lavoratore e non rientrante nella «gestione del rapporto di lavoro di esclusiva pertinenza del datore di lavoro, che possono essere pertanto assolti anche dagli altri soggetti di cui alla l. n. 12 del 1979». Si tratta di una posizione, oltreché ragionevole, anche tesa a contrastare alcune pratiche elusive del dato letterale della legge: in quel periodo, infatti, l’Ordine dei dottori commercialisti aveva sottoscritto dei protocolli con compiacenti associazioni datoriali le quali delegavano a questi la funzione di “raccogliere i moduli di dimissioni o risoluzione consensuale del rapporto di lavoro, da trasmettere telematicamente nei modi stabiliti dalla legge” (sul punto, cfr. G. Piglialarmi, Alcune perplessità sul protocollo sottoscritto da ODCEC Area Lavoro e Conflavoro, in Il Consulente Milleottantuno,2018, n. 372, pp. 3-4).

Allo stesso tempo, però, il ricco iter argomentativo della sentenza del TAR Lazio testimonia anche come la funzione del consulente del lavoro si inserisce nel variegato panorama delle tecniche di enforcement e di compliance preventiva di cui si avvale il nostro ordinamento, confermando che si tratta di una figura professionale che, alla stregua di un intermediario tra Stato, imprese e lavoratori, è funzionale a garantire la corretta applicazione della normativa lavoristica, supportando i servizi ispettivi attraverso una specifica attività di prevenzione (per un’ampia disamina che esplora questa prospettiva, si veda G. Piglialarmi, La funzione del consulente del lavoro, 2020, ADAPT University Press).

Bollettino ADAPT 13 luglio 2026, n. 27

Giovanni Piglialarmi

Ricercatore in diritto del lavoro

Università eCampus

@Gio_Piglialarmi