Accesso a risorse pubbliche e contrattazione collettiva: dal Tar di Trento utili indicazioni su maggiore rappresentatività comparata e tasso di applicazione del CCNL 

Uno dei punti più delicati nella attuazione dell’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici riguarda l’individuazione del contratto collettivo applicabile al personale impiegato nell’appalto. La previsione normativa è chiara nella sua impostazione di fondo: la stazione appaltante deve indicare nei documenti iniziali di gara il contratto collettivo applicabile, coerente con l’attività oggetto dell’appalto e stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Meno semplice, come indica una sia pur sommaria ricognizione della prassi, è tradurre questo criterio nella quotidianità delle stazioni appaltanti (vedi G. Piglialarmi, M. Tiraboschi, Codice dei contratti pubblici: ripartire dalle fondamenta e cioè dalla corretta indicazione del CCNL nel bando di gara, in Bollettino ADAPT del 17 novembre 2025).

È vero che ancora manca, nel nostro ordinamento, un sistema (pubblico o di valenza intersindacale) di misurazione e certificazione della rappresentanza sindacale e datoriale. Non è però vero che la maggiore rappresentatività comparata sia un criterio evanescente e cioè rimesso al puro arbitrio della singola amministrazione. Al contrario, se correttamente inteso e applicato, questo concetto svolge efficacemente il suo ruolo di criterio selettivo degli attori sindacali.

È in questa prospettiva che, seppure affrontino la questione principalmente dal lavoro della ammissibilità formale dei ricorsi, assumono particolare interesse due recenti pronunce del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, la sentenza n. 106 e la sentenza n. 107 del 29 giugno 2026. Le sentenze riguardano il contenzioso sorto attorno alla disciplina provinciale degli interventi di sostegno al sistema economico trentino, e in particolare alla scelta dei contratti collettivi che le imprese beneficiarie devono adottare nei confronti dei propri dipendenti. Non siamo, tecnicamente, dentro una procedura di appalto, ma il principio giuridico discusso è lo stesso che oggi attraversa l’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici: quale contratto collettivo può essere assunto come riferimento quando l’ordinamento collega alla contrattazione collettiva effetti selettivi, premiali o conformativi?

Il caso nasce dal mancato inserimento, nell’elenco provinciale dei contratti collettivi rilevanti ai fini della legge provinciale n. 6 del 2023, del contratto collettivo per i dipendenti delle agenzie di assicurazione in gestione libera sottoscritto da SNA con FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS, identificato nell’archivio CNEL con il codice J154. Le parti ricorrenti sostenevano che tale contratto fosse, di fatto, il più applicato nel settore, richiamando dati relativi al numero di imprese e di lavoratori cui esso risulterebbe riferibile. Da qui la censura rivolta alla Provincia autonoma di Trento per avere incluso altri contratti collettivi e non quello in questione.

Il Tar di Trento, nella parte in cui si dedica al merito della controversia, respinge questa impostazione e lo fa con un passaggio che merita attenzione ben oltre il caso concreto. La diffusione applicativa di un contratto collettivo, afferma il giudice amministrativo, non è di per sé decisiva ai fini della maggiore rappresentatività comparata. Ciò che rileva non è semplicemente quante imprese applicano un certo contratto, ma la rappresentatività di tutte le organizzazioni che lo stipulano, e in particolare la rappresentatività della parte sindacale dei lavoratori nel settore di riferimento.

La maggiore applicazione di un contratto, soprattutto in settori caratterizzati da imprese di piccole dimensioni e da bassa sindacalizzazione, può essere anche il riflesso della maggiore convenienza del contratto per il datore di lavoro. Non basta, quindi, a dimostrare che quel contratto sia espressione del sistema contrattuale più rappresentativo e più idoneo a garantire adeguati livelli di tutela. È bene precisare che il TAR trentino non nega il rilievo dei dati quantitativi relativi alla c.d. copertura contrattuale che sono uno tra i tanti indici da prendere come riferimento (vedi M. Tiraboschi, Salario giusto e perimetri contrattuali: il decreto 1° maggio semplifica, non complica, in Bollettino ADAPT dell’11 maggio 2026). Al contrario, riconosce che essi possono costituire un indice significativo. Esclude però che il dato quantitativo sulla applicazione del contratto possa esaurire la valutazione.

La rappresentatività comparata, precisa il TAR trentino, non è la somma meccanica delle applicazioni dichiarate attraverso i flussi UNIEMENS o registrate dal CNEL. È una valutazione più complessa, che guarda al radicamento effettivo delle organizzazioni stipulanti, alla loro capacità rappresentativa nel settore, alla coerenza con la finalità della singola previsione normativa che richiama il criterio selettivo. Come chiarito dal Consiglio di Stato “il concetto di rappresentatività non si presta ad una interpretazione univoca ma va modellato in relazione alle finalità perseguite dalle norme che lo richiamano” (Consiglio di Stato, sez. IV, 22.01.2019, n. 537).

Da questo punto di vista, l’esperienza della Provincia autonoma di Trento appare particolarmente significativa anche come prassi operativa da replicare. Già con la deliberazione n. 251 del 2026 la Provincia ha costruito una disciplina volta a promuovere la qualità del lavoro negli appalti pubblici e a contrastare fenomeni di dumping contrattuale (vedi A. Saioni, Qualità del lavoro e tutela contrattuale negli appalti pubblici: una buona pratica da Trento, in Bollettino ADAPT del 9 marzo 2026.

La delibera individua i contratti collettivi di riferimento per servizi e lavori, collega le attività economiche oggetto di appalto alla classificazione CPV e ai codici ATECO. La buona prassi trentina sta proprio in questo: non sostituire la libertà d’impresa con un obbligo generalizzato di applicazione di un solo contratto collettivo, ma costruire un sistema amministrativo di riferimento, verificabile e trasparente, entro cui la libertà dell’operatore economico resta possibile, purché non si traduca in una riduzione delle tutele dei lavoratori o in una alterazione della concorrenza tra imprese.

Le due sentenze del TAR di Trento in commento rafforzano questo impianto amministrativo sul presupposto che, nell’ambito di una politica pubblica di sostegno economico e di promozione della qualità del lavoro, è sempre ammessa la scelta di introdurre una condizionalità selettiva: l’accesso a benefici pubblici o la partecipazione a un mercato regolato dalla spesa pubblica può cioè essere legittimamente collegato al rispetto di contratti collettivi stipulati da organizzazioni effettivamente rappresentative e idonei a garantire trattamenti adeguati. Il parallelismo con il Codice dei contratti pubblici è evidente. Anche nell’articolo 11 il contratto collettivo non rileva come fatto privato, ma come parametro pubblico di tutela del lavoro e di ordinato funzionamento del mercato.

Le sentenze del Tar di Trento non chiudono certo il dibattito sulla rappresentatività ma aiutano a collocarlo sul terreno corretto. Il problema (almeno per chi non ritenga utile una legge sindacale di misurazione della rappresentatività) non è abbandonare il criterio della maggiore rappresentatività comparata perché difficile da misurare ma costruire strumenti amministrativi e di monitoraggio della contrattazione collettiva per applicarlo correttamente in relazione allo specifico istituto per il quale è richiesto l’accertamento ovvero in relazione alle finalità perseguite dalle norme che lo richiamano.

Bollettino ADAPT 6 luglio 2026, n. 26

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi