La contrattazione collettiva per le pubbliche amministrazioni: un modello per il settore privato?

In un recente intervento sul Sole 24 Ore Antonio Naddeo, prendendo spunto dalle polemiche che stanno accompagnando le prime letture del decreto-legge n. 62/2026 sul salario giusto, indica nella contrattazione del lavoro pubblico un possibile modello anche per il settore privato (A. Naddeo, Il modello Pa: criteri oggettivi per selezionare i sindacati, in Il Sole 24 Ore dell’11 maggio 2026).

La tesi sostenuta dal Presidente di ARAN è discutibile e non ci convince affatto; questo, ovviamente, se è ancora possibile esprimere opinioni divergenti su temi così importanti, senza che questo venga percepito – da chi pure le ha manifestate pubblicamente, sul principale giornale economico italiano – come un atto di lesa maestà. Naddeo coglie un problema reale – la frammentazione contrattuale e l’esplosione di sigle datoriali e sindacali nel settore privato – ma indica una soluzione ampiamente fuorviante. Non perché manchino elementi di razionalità nel sistema pubblico, ma perché, come cercheremo di dimostrare in questo breve contributo al dibattito, quella razionalità è il prodotto di un contesto radicalmente diverso, che rende improprio ogni tentativo di trasposizione.

Come ho cercato di argomentare in altra sede, nel lavoro pubblico la contrattazione collettiva non si sviluppa dentro un vero mercato del lavoro, ma nell’ambito di un sistema amministrato. Le retribuzioni dei dipendenti pubblici non sono il risultato di uno scambio tra interessi contrapposti, bensì una variabile della finanza pubblica, condizionata da vincoli di bilancio, decisioni politiche e cicli macroeconomici. È questo il dato strutturale che segna la distanza rispetto al settore privato: mentre lì il contratto collettivo nasce per regolare un conflitto e fissare il prezzo del lavoro come fattore produttivo e di mercato, qui esso opera entro margini rigidamente predeterminati (M. Tiraboschi, Un contratto senza un mercato? Alcune riflessioni sulla contrattazione collettiva nel lavoro pubblico, in Diritto delle Relazioni Industriali, n. 3/2025).

La stessa architettura che viene proposta come virtuosa – rappresentatività certificata, soglie di accesso, unicità del soggetto datoriale – è in realtà il riflesso di questa natura eterodiretta. Non è un caso che, nonostante tali regole, il sistema pubblico conviva da decenni con ritardi cronici nei rinnovi contrattuali, con vacanze che si misurano in anni e con contratti che arrivano a disciplinare retroattivamente periodi già trascorsi. Fenomeni difficilmente compatibili con l’idea di una contrattazione efficiente e tempestiva.

Proprio ieri, 11 maggio 2026, mentre si celebrava sul Sole 24 Ore quello del settore pubblico come modello per il privato, il Presidente dell’ARAN apponeva la firma alla ipotesi di CCNL Area Istruzione e ricerca relativa al triennio 2022 – 2024 per i 7.550 dirigenti scolastici e i 360 dirigenti delle Università e degli Enti di ricerca.

Anche sul piano funzionale, il modello pubblico mostra limiti evidenti. Emblematico è il paradosso delle recenti tornate contrattuali: accordi costruiti su alleanze tattiche tra sigle minori ammesse al tavolo che, pur rispettando la regola maggioritaria (50+1), arrivano a escludere organizzazioni maggioritarie del settore, secondo i dati certificati dalla stessa ARAN, come Cgil e Uil. Formalmente tutto regolare; sostanzialmente, una contrattazione che si regge su mere maggioranze aritmetiche di entità rappresentative dei lavoratori pubblici tra loro culturalmente e “politicamente” (nel senso di visioni e politiche sindacali) molto lontane. Altro che antidoto ai contratti pirata: qui si certifica per legge chi può firmare, ma non si garantisce affatto che ciò che si firma rappresenti davvero le componenti maggioritarie del lavoro pubblico in termini di deleghe e voti ricevuti dai lavoratori.

Non a caso, grazie a questo meccanismo formale di misurazione della maggioranza (50 + 1), sigle sindacali che nel settore privato sono largamente minoritarie o anche accusate di sottoscrivere contratti “pirata”, hanno preso largamente piede e si sono radicate nel settore pubblico incuneandosi negli spazi aperti dalle profonde divisioni che caratterizzano le tre sigle storiche maggioritarie del settore (vedi F. Alifano, M. Tiraboschi, Rappresentatività sindacale nel pubblico impiego: l’inarrestabile ascesa delle sigle minori, in Bollettino ADAPT del 24 novembre 2025).

Anche la contrattazione decentrata, lungi dal rappresentare nel settore pubblico uno spazio di autentica negoziazione, redistribuisce risorse decise altrove e spesso replica contenuti già fissati a livello nazionale o legislativo. Il risultato è una dinamica negoziale compressa, in cui il margine di scambio è ridotto e la responsabilità delle parti attenuata.

Più in profondità, il punto critico riguarda la natura stessa del contratto collettivo nel pubblico impiego. Nel corso della sua evoluzione, esso ha progressivamente assunto i tratti di una fonte regolamentare, perdendo quella dimensione di autonomia collettiva che ne costituisce il fondamento storico nel settore privato.

Quando la contrattazione è proceduralizzata, controllata e vincolata ex lege, lo spazio della autonomia si restringe e il contratto diventa uno strumento di attuazione di decisioni esterne. “Solo una singolare autocensura che esorta alla complicità” – scriveva esattamente venticinque anni fa un giurista della statura di Umberto Romagnoli (U. Romagnoli, Il contratto collettivo, in Giornale di Diritto del lavoro e delle Relazioni Industriali, 2000, qui p. 275) – consente di tenere sottaciuta nella copiosa letteratura giuslavoristica che ha accompagnato i tentativi di contrattualizzazione del pubblico impiego quella che è “una speciale verità”: e cioè che, non troppo paradossalmente, a mano a mano che il contratto collettivo del pubblico impiego si formalizza e proceduralizza ex lege, parimenti diminuisce lo spazio di azione della autonomia collettiva almeno se intesa, come insegnato da Gino Giugni, nei termini di uno spontaneo fenomeno di normazione sociale che si regge su criteri autonomi di legittimazione e con proprie regole di competenza (così, magistralmente, S. Cassese, Burocrazia ed economia pubblica. Cronache degli anni ‘70, il Mulino,1978, qui p. 94 e p. 99).

Inautentico quanto alle sue origini – concludeva lo stesso Umberto Romagnoli con parole che anticipano lucidamente quanto ci consegna oggi, fuori dallo stesso storytelling ufficiale e autocelebrativo di chi firma i contratti del settore pubblico, l’osservazione empirica della evoluzione del fenomeno – “il contratto collettivo dei pubblici dipendenti lo è altrettanto anche in ragione delle condizioni di contesto in cui si concretizza la corrispondente fattispecie”.

Da qui il paradosso: il modello pubblico riesce a evitare i “contratti pirata” non perché esprima una contrattazione più forte, ma perché limita strutturalmente la concorrenza negoziale. È una soluzione amministrativa a un problema di effettività e autonomia che nel settore pubblico non c’è. Trasporla nel settore privato significherebbe intervenire non solo sulle regole della rappresentanza, ma sulla natura stessa delle relazioni industriali, con effetti difficilmente prevedibili.

Tutto questo non significa negare l’esigenza di rafforzare i criteri di rappresentatività nel privato. Al contrario, la questione è reale e merita interventi coraggiosi. Ma questi interventi devono essere coerenti con la logica del sistema in cui si inseriscono. Il rischio, altrimenti, è di importare meccanismi che funzionano solo perché inseriti in un contesto completamente diverso.

Il vero insegnamento che si può trarre dalla esperienza del pubblico impiego è semmai un monito: quando la contrattazione collettiva viene sganciata dal mercato del lavoro e ricondotta entro schemi amministrativi, perde gran parte della sua funzione originaria.

Più che un modello da imitare, il settore pubblico rappresenta un caso limite che invita a riflettere sui confini e sulle condizioni di efficacia della autonomia collettiva.

In questa prospettiva, la sfida per il settore privato non è imitare il pubblico, ma rafforzare i propri strumenti, preservando la natura negoziale e conflittuale che costituisce la vera forza della contrattazione collettiva. Ed è su questo fronte, nel rinnovato rapporto tra autonomia collettiva, monitoraggio e controlli pubblici, leva della norma incentivo che andrà valutata l’efficacia per il settore privato delle misure introdotte con il decreto del 1° maggio.

Una chiusura più realistica – e istituzionalmente fondata – suggerisce allora cautela. L’esperienza del lavoro pubblico insegna che, quando il contratto collettivo viene incorporato in un assetto legale che ne predetermina attori, procedure e risultati, esso tende a perdere i tratti della autonomia collettiva e ad avvicinarsi a una funzione regolamentare. Non è un giudizio di valore, ma una constatazione di sistema: la contrattazione nel pubblico impiego risponde a logiche diverse, dove l’interesse generale, i vincoli di bilancio e la decisione politica delimitano strutturalmente lo spazio negoziale.

Per il legislatore, il punto non è quindi “importare” un modello, ma chiarire gli obiettivi: contrastare dumping salariale e frammentazione contrattuale nel privato senza snaturare il meccanismo che, storicamente, consente alla contrattazione collettiva di funzionare. In altri termini, rafforzare la rappresentanza sì, ma senza trasformare la contrattazione in amministrazione. È su questo equilibrio – tra regola e autonomia, tra garanzia e mercato – che si gioca la tenuta futura del sistema di relazioni industriali ed è per questo che pensiamo vada vista con favore la scelta, non scontata, del Governo di evitare interventi eteronomi in materia salariale togliendo però ora comodi alibi agli attori storici della rappresentanza che sono chiamati a rifondare per via pattizia le regole su misurazione della rappresentatività e funzionamento della contrattazione collettiva.

Michele Tiraboschi

Professore Ordinario di diritto del lavoro

Università di Modena e Reggio Emilia

X@MicheTiraboschi