Contratti pubblici e lavoro: alcuni rilievi a margine della Relazione ANAC 2025

La Relazione annuale ANAC del 21 aprile 2026 sull’attività svolta nel 2025 contiene diversi passaggi di interesse per chi guarda al mercato dei contratti pubblici anche nella prospettiva della tutela del lavoro. Il punto merita attenzione perché, in un sistema in cui i servizi rappresentano la quota più rilevante delle procedure e una componente assai significativa del valore complessivo degli affidamenti, la disciplina dell’appalto pubblico finisce inevitabilmente per incidere anche sulla qualità del lavoro, sulla struttura delle filiere e sulle condizioni di concorrenza tra imprese. Nel 2025, del resto, le procedure di affidamento sono state 287.421, per un valore complessivo di 309,7 miliardi di euro. Dati questi che, in chiave giuslavoristica, danno subito l’idea della centralità delle condizioni di lavoro e dei trattamenti retributivi e quindi dei contratti collettivi di lavoro applicati ai milioni di lavoratori coinvolti in questa straordinaria quantità di attività finanziate da denaro pubblico.

Da questo punto di vista, nella presentazione del Presidente Busia, il rapporto tra qualità dell’appalto e tutela del lavoro viene colto con particolare evidenza sul terreno dei subappalti, della sicurezza e dei controlli in fase esecutiva. Il richiamo alla necessità di rafforzare la tracciabilità dei flussi di manodopera, la digitalizzazione dei cantieri e la responsabilizzazione del RUP e delle direzioni dei lavori si colloca correttamente dentro una logica che non separa la regolarità della procedura dalla regolarità dell’esecuzione. Ed è un punto importante, perché proprio lungo la filiera esecutiva – e soprattutto nei settori labour intensive – si concentrano i rischi più evidenti di abbassamento delle tutele, opacità organizzativa e scarico competitivo sui costi del lavoro. 

Nella stessa direzione si muove anche l’attenzione dedicata al dumping contrattuale. La Relazione insiste, infatti, sul lavoro svolto dall’Autorità, anche in raccordo con il CNEL e con le parti sociali comparativamente più rappresentative, per contrastare il ricorso a contratti collettivi non coerenti con l’oggetto dell’appalto o comunque incapaci di garantire tutele economiche e normative adeguate. Si tratta di un profilo centrale. Negli appalti pubblici, infatti, il tema del contratto collettivo non si esaurisce nella dimensione individuale del trattamento da riconoscere al singolo lavoratore, ma investe più in profondità il corretto funzionamento del mercato: selezione delle imprese, equilibrio concorrenziale, affidabilità dell’offerta, qualità dell’esecuzione. 

Ed è proprio per questo che il passaggio della Relazione dedicato alla equivalenza dei contratti collettivi merita, però, qualche precisazione.

Nel capitolo relativo alle questioni interpretative ricorrenti, l’ANAC richiama la delibera n. 437 dell’11 novembre 2025 e afferma che la dichiarazione con cui l’operatore economico si impegna a garantire una tutela equipollente rispetto a quella prevista dal contratto collettivo indicato dalla stazione appaltante deve essere “precisa, univoca e circostanziata”. Fin qui, nulla da osservare. Il punto problematico si incontra subito dopo, quando si precisa che l’equivalenza potrebbe essere soddisfatta in due modi: o dimostrando che il diverso CCNL indicato dall’operatore economico garantisce le stesse tutele normative ed economiche rispetto a quello assunto dalla stazione appaltante; oppure, in presenza di una disomogeneità tra i due contratti, impegnandosi in sede di offerta a riconoscere ai lavoratori impiegati nell’appalto un trattamento integrativo, così da evitare un ribasso delle tutele. 

È soprattutto questa seconda affermazione a suscitare maggiori perplessità e che, come vedremo, si pone in contrasto con l’orientamento dominante della magistratura amministrativa (cfr. A. Saioni, Appalti pubblici ed equivalenza tra CCNL negli orientamenti della giurisprudenza: l’irrilevanza del superminimo, Working Paper ADAPT, 2026, n. 6).

La ragione non è soltanto di opportunità applicativa, ma attiene al dato normativo. L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e, soprattutto, i criteri richiamati dall’Allegato I.01 cui rinvia, costruiscono infatti la verifica di equivalenza come un giudizio tra contratti collettivi, senza ammettere la possibilità di colpare il gap contrattuale mediante trattamenti integrativi. Il punto è rilevante sia sul versante normativo sia su quello economico. Sul primo, il parametro di riferimento è costituito dalle tutele riconosciute dal diverso contratto collettivo. Sul secondo, il riferimento dell’Allegato I.01, art. 4, è alle componenti fisse della retribuzione globale annua. Il baricentro del giudizio resta dunque il contratto, non il trattamento individuale che il singolo operatore economico prometta eventualmente di riconoscere in aggiunta.

In questa prospettiva, ammettere che l’equivalenza possa essere “completata” o “corretta” attraverso un trattamento integrativo promesso in offerta significa modificare l’oggetto stesso della verifica. Non si è più, infatti, di fronte a un giudizio comparativo tra sistemi contrattuali, ma a una valutazione che combina un contratto collettivo strutturalmente diverso con un correttivo individuale o aziendale predisposto dall’offerente. È però proprio questo passaggio che il dato letterale non sembra consentire.

Né pare decisivo obiettare che, in tal modo, verrebbe comunque salvaguardato il livello di tutela del lavoratore concretamente impiegato nell’appalto. Il problema, infatti, è un altro. L’art. 11 non assolve soltanto a una funzione di protezione individuale, ma svolge una funzione di regolazione del mercato degli appalti pubblici, orientando la concorrenza entro un perimetro di contratti collettivi coerenti e di tutele comparabili. Se si consente di colmare mediante integrazioni individuali le differenze strutturali tra contratti collettivi, si finisce inevitabilmente per spostare il giudizio dall’equivalenza tra CCNL alla sostenibilità della singola offerta, con una sovrapposizione impropria tra il piano dell’art. 11 e quello, diverso, di trattamenti individuali migliorativi che, pur potendo rilevare sul piano del rapporto di lavoro, non attengono alla funzione selettiva e ordinante propria del giudizio di equivalenza tra contratti collettivi.

Il rischio è evidente. Una simile lettura rende nuovamente praticabile, almeno in parte, il ricorso a contratti collettivi meno protettivi, purché accompagnati da promesse integrative formulate dall’operatore economico. Ma così il giudizio di equivalenza perde il suo carattere ordinante e viene trasformato in un controllo sostanzialmente individualizzato, dipendente non dalla tenuta del contratto collettivo applicato ma dalla disponibilità del singolo offerente ad aggiungere qualcosa al trattamento dovuto. Proprio qui si colloca il punto critico: non si tratta di negare che il datore di lavoro possa riconoscere trattamenti migliorativi; si tratta, più semplicemente, di osservare che tali trattamenti non sembrano idonei a integrare il parametro legale dell’equivalenza tra contratti collettivi.

Del resto, anche la più recente giurisprudenza amministrativa si è prevalentemente orientata in una direzione diversa da quella ora accolta dalla Relazione ANAC, valorizzando il carattere contrattuale, e non individuale, del giudizio di equivalenza. A tal proposito, solo due pronunce, su un quadro giurisprudenziale complessivamente più ampio, mostrano una qualche apertura alla rilevanza di superminimi o altri correttivi individuali. L’orientamento giurisprudenziale prevalente (almeno otto pronunce), invece, resta fermo nel ricondurre la verifica al confronto tra contratti collettivi e alle tutele da essi strutturalmente garantite. Tale indirizzo appare maggiormente coerente sia con il dato letterale dell’Allegato I.01 sia con la funzione stessa dell’art. 11 nel sistema dei contratti pubblici.

Non appare dunque giuridicamente fondato, né sostenibile, il tentativo di ammettere integrazioni individuali come strumento idoneo a fondare l’equivalenza tra contratti collettivi. Ed è un punto tutt’altro che secondario. Se il sistema vuole davvero contrastare la competizione al ribasso sul lavoro, la verifica di equivalenza deve restare ancorata ai contratti collettivi e non essere spostata sul terreno, inevitabilmente più mobile, degli aggiustamenti promessi dal singolo operatore economico.

Giada Benincasa
Vice-Presidente della Commissione di certificazione DEAL dell’Università di Modena e Reggio Emilia
@BenincasaGiada