Qualità del lavoro e tutela contrattuale negli appalti pubblici: una buona pratica da Trento

Oggetto e finalità

La deliberazione n. 251 del 24 febbraio 2026 della Giunta della Provincia autonoma di Trento interviene nella disciplina degli appalti pubblici con l’obiettivo di «promuovere la qualità del lavoro nei contratti pubblici», attraverso misure volte a contrastare il fenomeno di dumping contrattuale e gli effetti distorsivi sulla concorrenza.

Il provvedimento individua i contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) e, se previsti, i relativi accordi integrativi territoriali provinciali (CCPL), di riferimento per i servizi e i lavori pubblici, definendo le condizioni economiche e normative minime da applicare al personale impiegato negli appalti.

Quadro normativo di riferimento

Le misure previste nella deliberazione si inseriscono in un articolato quadro normativo multilivello, rappresentando l’attuazione, a livello provinciale, del principio – oggi espressamente previsto anche a livello nazionale – che i trattamenti economici e normativi garantiti ai lavoratori dai contratti collettivi applicati non possono essere inferiori a quelli previsti dai contratti collettivi stipulati dalle associazione dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale applicabili al personale impiegato per il tipo di attività economica oggetto dell’appalto.

A livello nazionale, il Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 36 del 2023, modificato dal D. Lgs. n. 209 del 2024), all’art. 11, prevede il dovere della stazione appaltante di individuare, nei documenti di gara, il CCNL di settore da applicare, coerente con l’oggetto dell’appalto e stipulato dalle associazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative. La norma contempla la facoltà dell’operatore economico di indicare un diverso CCNL nella propria offerta, purché dimostri, tramite apposita dichiarazione, l’equivalenza delle condizioni economiche e normative con quelle del CCNL indicato dalla stazione appaltante, mediante il confronto delle voci indicate nell’Allegato I.01 e secondo le indicazioni della circolare INL n. 2/2020 e del Bando tipo n. 1/2023 ANAC. 

A livello provinciale, da un lato, tale deliberazione attua l’art. 32, comma 1, della Legge provinciale n. 2 del 9 marzo 2016, che richiede l’applicazione, negli affidamenti eseguiti sul territorio provinciale, di disposizioni economico-normative non inferiori a quelle previste dal CCNL (e/o CCPL) di riferimento. Questi ultimi vengono individuati dalla Giunta provinciale tra i contratti stipulati dalle associazioni datoriali e sindacali maggiormente rappresentative, prevalenti territorialmente e connessi all’oggetto dell’appalto.

Dall’altro, supera due precedenti deliberazioni in materia:

1. la deliberazione n. 1796 del 14 ottobre 2016, che, al fine di contrastare il ricorso al massimo ribasso negli appalti di servizi, identifica i CCNL e CCPL di riferimento per la determinazione dei trattamenti retributivi e normativi da applicare al personale (cd. indennità di appalto);

2. la deliberazione n. 1746 del 29 settembre 2023, che contiene una deroga per i contratti pluriennali e continuativi di servizi, volta a considerare i rinnovi dei CCNL e/o CCPL, attraverso la previsione della rideterminazione dell’indennità di appalto.

Principali disposizioni 

Perimetro oggettivo e temporale

Il provvedimento definisce con chiarezza l’ambito oggettivo e temporale di applicazione: le disposizioni riguardano tutti i contratti pubblici, comprese le concessioni, ad esclusione di quelli che hanno ad oggetto forniture senza posa in opera e servizi di natura intellettuale e trovano applicazione a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della deliberazione (ossia dal 27 febbraio 2026).

Individuazione dei contratti di riferimento

Profilo centrale della deliberazione riguarda l’individuazione dei contratti collettivi di riferimento per gli appalti di servizi e di lavori pubblici.

Viene previsto che, negli atti di gara, le stazioni appaltanti devono indicare i contratti applicabili all’appalto secondo quanto precisato negli Allegati I e II. 

L’Allegato I definisce i contratti di riferimento per i servizi, distinguendo il servizio in funzione del Common Procurement Vocabulary (CPV, sistema di classificazione di matrice europea per individuare attività e servizi che la pubblica amministrazione può appaltare ai privati) e del codice ATECO correlato, e identificando i CCNL seguendo i settori e sottosettori e codici CNEL.

L’Allegato II, invece, individua i contratti di riferimento per i lavori pubblici in funzione delle categorie SOA (richiamando i sistemi di qualificazione contenuti nella Tabella A dell’All. II.12 del Codice dei contratti pubblici, ripresa nella nota), sempre, per i CCNL, secondo i settori, sottosettori e codici CNEL e, a titolo esemplificativo, contratti di settore con applicazione dell’indennità di appalto.

Per il settore edile, l’Allegato II indica più contratti di riferimento – nello specifico CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative, cod. CNEL F012, CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese artigiane e delle piccole e medie imprese industriali dell’edilizia e affini, cod. CNEL F015 e CCNL per gli addetti delle piccole e medie industrie edili ed affini, cod. CNEL F018 –, in quanto tali contratti sono in grado di garantire complessivamente le medesime tutele economiche e normative.

Per i contratti di lavori pubblici, viene approvato altresì l’Allegato III (estratto schema di capitolato speciale e di cottimo), al fine di coadiuvare le stazioni appaltanti nell’individuazione dei diversi CCNL (e CCPL) di riferimento in caso di lavori scorporabili, secondari, accessori, sussidiari o comunque autonomamente scindibili.

Qualora negli Allegati non sia indicato il CCNL di riferimento, la stazione appaltante dovrà individuarlo in base all’attività oggetto dell’appalto, attraverso il codice ATECO, e alla sottoscrizione da parte delle associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Applicazione di un diverso CCNL e condizioni economiche e normative da garantire

Resta salva la possibilità per l’operatore economico di indicare un CCNL diverso rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante, purché coerente con l’attività oggetto dell’appalto. L’operatore economico deve, in questi casi, rispettare delle condizioni economiche e normative non inferiori a quelle individuate dal CCNL di riferimento. 

A tal fine, la deliberazione individua una serie di parametri economici e normativi da garantire. Tra questi rientrano, sul piano normativo, i seguenti istituti di miglior favore previsti dal CCNL e/o CCPL di riferimento: 

– la clausola sociale per il cambio appalto; 

– l’integrazione economica a carico del datore di lavoro, per gli eventi di malattia, infortunio o maternità;

– le maggiorazioni per lavoro straordinario, festivo, notturno o supplementare; della disciplina concernente il limite massimo annuale per lavoro supplementare per appalti di durata superiore all’anno, qualora inferiore a quello del contratto collettivo applicato dall’operatore economico;

– nei contratti di servizi, la disciplina concernente il periodo di comporto utile al mantenimento del rapporto di lavoro nel caso di assenze dal lavoro per malattia per appalti.

Sul piano economico, rilevano invece, i seguenti elementi previsti dal CCNL o CCPL:

– la retribuzione tabellare (importo totale indicato dalle tabelle retributive);

– le mensilità aggiuntive;

– eventuali elementi perequativi e/o di garanzia, non già ricompresi nella retribuzione base;

– eventuali elementi/indennità/premi fissi aggiuntivi non già ricompresi nella retribuzione base;

– valorizzazione economica, in misura proporzionale alle prestazioni rese nell’ambito del contratto di appalto, del complessivo monte ore derivante da ex festività soppresse,

– riduzione dell’orario di lavoro (ROL) e monte ore di permessi individuali retribuiti.

L’individuazione di tali parametri si colloca nel più ampio dibattito interpretativo relativo alla verifica dell’equivalenza delle condizioni economiche e normative tra diversi contratti collettivi, ai sensi dell’art. 11 del d. lgs. 36 del 2023.

La deliberazione della Provincia autonoma di Trento adotta, a tal riguardo, un approccio pragmatico: piuttosto che soffermarsi sul concetto di equivalenza tra CCNL, individua in modo puntuale alcune voci economiche e normative da garantire per una tutela effettiva dei lavoratori impiegati negli appalti. 

L’operatore economico è tenuto infatti ad applicare tali condizioni normative previste dal CCNL (e/o CCPL) di riferimento qualora risultino di miglior favore rispetto a quelle del contratto applicato. 

Con riguardo alle condizioni economiche, invece, se le voci precisate dalla deliberazione e previste dal CCNL indicato dall’operatore economico risultino inferiori rispetto a quelle del contratto di riferimento, la differenza viene colmata attraverso il riconoscimento ai lavoratori impiegati nell’appalto della cd. indennità di appalto (infra).

Sotto tale profilo, i parametri economici individuati dalla deliberazione risultano conformi a quelli previsti dall’All. I.01 del Codice dei contratti pubblici, come richiamati anche dal Bando tipo ANAC n.1/2023 (retribuzione tabellare, mensilità aggiuntive ed eventuali ulteriori elementi o indennità). La disciplina provinciale introduce tuttavia anche alcune voci nuove (elementi perequativi e/o di garanzia, valorizzazione economica del monte ore derivanti da ex festività soppressa, ROL e monte ore di permessi individuali). 

Anche con riferimento alle condizioni normative, la deliberazione riprende in parte alcuni istituti dell’All. I.01, talvolta declinandoli in modo più specifico (maggiorazioni per il lavoro straordinario e disciplina del periodo di comporto), e introducendo al contempo elementi nuovi (clausola sociale per il cambio appalto).

Ne deriva una disciplina che, muovendosi nel solco delineato dal legislatore statale, offre un modello operativo volto ad assicurare, nel concreto, un livello minimo di tutela per i lavoratori impiegati nell’appalto.

Indennità di appalto

Qualora il CCNL applicato dall’operatore economico preveda condizioni economiche inferiori rispetto a quelle del CCNL indicato dalla stazione appaltante, ai lavoratori dovrà essere corrisposta l’indennità di appalto. 

Tale indennità, calcolata in misura percentuale sulla retribuzione complessiva oraria del lavoratore e in proporzione alla prestazione lavorativa svolta nell’appalto, viene definita sulla base delle voci economiche individuate dalla deliberazione ed è finalizzata a compensare le eventuali differenze retributive. 

Per determinare tale indennità, viene messa a disposizione degli operatori una tabella di calcolo, che potrà essere utilizzata anche durante eventuali controlli o ispezioni.

Per il calcolo di tale indennità viene inoltre specificato che qualora le declaratorie tra i CCNL non coincidano, l’operatore economico dovrà tener conto del livello di inquadramento del CCNL di riferimento indicato dalla stazione appaltante più aderente alla mansione. Se vengono previsti più livelli, a parità di mansioni, si considererà la retribuzione del livello superiore del contratto collettivo di riferimento.

Nei contratti pluriennali e continuativi di servizi l’indennità di appalto deve essere rideterminata in caso di rinnovi successivi.

Attuazione e monitoraggio

In conclusione, la Giunta provinciale si impegna a realizzare un monitoraggio costante dei risultati e degli effetti della deliberazione e di sviluppare, a tal fine, strumenti per verificare la corretta applicazione delle disposizioni.

Bollettino ADAPT 9 marzo 2026, n. 9

Anna Saioni

Apprendista di ricerca ADAPT