Valutazione della performance e separazione tra politica e amministrazione: quando il principio non basta. Profili di una vulnerabilità strutturale

L’ordinanza n. 6109/2026 della Corte di Cassazione (sez. lavoro) si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, volto a rafforzare in via interpretativa la distinzione tra indirizzo politico e funzione amministrativa, con particolare riguardo ai processi di valutazione della performance.
La pronuncia si colloca in un assetto ordinamentale già definito, ma ne accentua le implicazioni sistemiche, facendo emergere tensioni persistenti tra modello normativo e prassi amministrativa.
Essa si segnala, in particolare, per aver affermato l’illegittimità di un giudizio valutativo non fondato sul contributo tecnico dell’OIV e non ancorato a parametri oggettivi, misurabili e coerenti con le risultanze istruttorie, collocandosi così nel solco di un orientamento volto ad escludere ogni configurazione della valutazione come atto fiduciario.

La separazione tra funzione politica e funzione amministrativa trova il proprio fondamento negli artt. 97 e 98 Cost.: il principio di buon andamento e imparzialità, da un lato, e quello del servizio esclusivo alla Nazione, dall’altro, delineano un’amministrazione chiamata ad operare secondo criteri di razionalità, neutralità e responsabilità. Sul piano legislativo, tale distinzione è espressamente codificata dall’art. 4 del d.lgs. 165/2001, che riserva agli organi di governo le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e attribuisce ai dirigenti la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica. In ambito locale, il principio trova una declinazione specifica negli artt. 107 e 109 del d.lgs. 267/2000 (TUEL), i quali affidano ai dirigenti tutti i compiti di gestione, compresa l’adozione degli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

Tale assetto è ulteriormente rafforzato dagli artt. 89 e 97 TUEL, relativi all’organizzazione degli uffici e al ruolo del segretario comunale quale garante della legalità amministrativa. Tuttavia, la distinzione non si presenta come assoluta. L’art. 99 TUEL, nel disciplinare il rapporto fiduciario del segretario comunale, unitamente alla concreta configurazione dei poteri organizzativi degli enti locali, determina un’area di interferenza ambigua tra politica e tecnica, che rende il principio di separazione più fragile sul piano applicativo.

Il tema della valutazione della performance si colloca, in termini paradigmatici, al crocevia tra funzione politica e funzione amministrativa, costituendo uno degli ambiti nei quali più intensamente si manifesta la tensione tra indirizzo e gestione.

La valutazione della performance si configura quale procedimento amministrativo strutturato, mediante il quale l’amministrazione misura e apprezza i risultati conseguiti, tanto sul piano organizzativo quanto su quello individuale, in relazione agli obiettivi previamente determinati. Essa assolve, pertanto, alla funzione di verificare il grado di conformità dell’azione amministrativa ai principi di efficacia, efficienza ed economicità, nonché agli standard qualitativi definiti in sede programmatoria, ponendosi come strumento essenziale di orientamento ai risultati.

Sotto il profilo funzionale, il processo valutativo si articola in una sequenza di fasi tra loro coordinate e logicamente interdipendenti. In primo luogo, si colloca la definizione degli obiettivi, che devono essere specifici, misurabili e coerenti con gli strumenti di programmazione dell’ente; ad essi sono correlati indicatori e parametri idonei a consentire una rilevazione oggettiva e verificabile dei risultati. Segue la fase di monitoraggio, intesa quale attività continuativa di verifica dello stato di attuazione degli obiettivi, finalizzata a rilevare eventuali scostamenti e a consentire l’adozione di tempestivi interventi correttivi. Il procedimento si conclude con la valutazione in senso stretto, che si sostanzia nel raffronto tra risultati attesi e risultati effettivamente conseguiti, secondo criteri previamente determinati.

La funzione valutativa è affidata, in via generale, a organismi indipendenti o nuclei di valutazione, con particolare riguardo alla performance dirigenziale, mentre ai dirigenti compete la valutazione del personale assegnato, secondo una logica di responsabilità progressiva e “a cascata”. Gli esiti del processo incidono su molteplici profili, tra cui i meccanismi premiali, le progressioni economiche e, più in generale, la responsabilità dirigenziale, rafforzando il nesso tra risultati e accountability.

Il quadro normativo di riferimento trova compiuta sistematizzazione nel d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, che, in attuazione dei principi di cui all’art. 97 Cost., introduce un modello organico e integrato di misurazione e valutazione della performance, destinato a permeare l’intera azione amministrativa. Il legislatore delinea un sistema strutturato e vincolante, volto non già al mero adempimento formale, ma al miglioramento continuo della qualità dei servizi pubblici e alla valorizzazione del merito.

In tale contesto, l’art. 3 assume valenza fondativa, sancendo il principio generale della misurazione e valutazione della performance quale condizione necessaria per garantire elevati standard qualitativi ed economici dell’azione amministrativa, secondo un paradigma incentrato sulla misurabilità dei risultati e sulla responsabilizzazione degli apparati. L’art. 7 ne costituisce la diretta attuazione, imponendo alle amministrazioni l’adozione di un Sistema di misurazione e valutazione formalizzato, idoneo a definire in modo chiaro fasi, tempi, soggetti e strumenti del ciclo della performance, nel rispetto dei requisiti di trasparenza e verificabilità.

Gli artt. 8 e 9 introducono, poi, una distinzione essenziale tra performance organizzativa e performance individuale: la prima attiene ai risultati complessivi dell’amministrazione, con riguardo alla qualità dei servizi, alla soddisfazione degli utenti e all’efficienza nell’impiego delle risorse; la seconda concerne il contributo del singolo al raggiungimento degli obiettivi, ponendo in relazione diretta la valutazione con la responsabilità individuale e con i sistemi premiali.

Completa l’architettura del sistema l’art. 14, che attribuisce all’Organismo indipendente di valutazione (OIV) un ruolo centrale di presidio tecnico e di garanzia. A tale organismo spetta il compito di monitorare il funzionamento complessivo del sistema, validare la Relazione sulla performance e assicurare la correttezza dei processi valutativi, in posizione di autonomia rispetto agli organi di indirizzo politico e alla dirigenza.

Nel loro insieme, tali disposizioni delineano un modello normativo integrato, che trasforma la valutazione della performance da adempimento burocratico a leva strategica di governo dell’amministrazione, funzionale alla piena attuazione dei principi di efficienza, trasparenza e responsabilità.

A tali disposizioni si affianca il quadro generale del d.lgs. 165/2001, che, agli artt. 5 e 21, disciplina i poteri del datore pubblico e la responsabilità dirigenziale, nonché quello della legge n. 241/1990, i cui artt. 1 e 3 impongono il rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e motivazione.

Ne deriva che la valutazione non è riconducibile a una scelta discrezionale “libera” dell’organo politico, ma si configura come funzione procedimentalizzata e vincolata, sorretta da un’istruttoria tecnica e da parametri oggettivi, rispetto ai quali si impone un rigoroso obbligo di coerenza motivazionale.

In tale contesto si inserisce l’ordinanza della Cassazione, la quale afferma l’illegittimità della valutazione quando essa prescinde dal contributo tecnico dell’OIV, non è ancorata a parametri oggettivi ovvero risulta incoerente rispetto agli elementi istruttori disponibili.

La decisione non introduce un principio nuovo, ma valorizza in chiave sistematica vincoli già presenti nell’ordinamento.

In termini particolarmente chiari si è espressa la giurisprudenza amministrativa più recente, la quale ha affermato che l’adozione di provvedimenti in materia di accesso agli atti costituisce attività di natura gestionale, riservata ai dirigenti o ai responsabili dei servizi, con conseguente incompetenza del sindaco ad adottare atti di diniego, al di fuori di ipotesi espressamente previste dall’ordinamento e coerenti con il riparto legale delle competenze (TAR Lazio, Latina, sez. I, 9 marzo 2026, n. 223).

In questa pronuncia, il giudice amministrativo ribadisce che lo sconfinamento dell’organo politico nella gestione non costituisce una mera irregolarità, ma un vizio di incompetenza che travolge l’atto.

In tale prospettiva, il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, sancito dall’art. 107 TUEL, non si configura come una mera regola organizzativa suscettibile di libera modulazione, ma come criterio di riparto delle competenze che può trovare specificazione sul piano organizzativo senza che ne sia alterato il nucleo essenziale.

In senso convergente si pone anche TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 12 giugno 2025, n. 520, che ha escluso la possibilità per la Giunta di incidere su attività riconducibili alla sfera gestionale, riaffermando il carattere vincolante della distinzione tra funzioni di indirizzo politico e attività amministrativa.

Analogamente, il Consiglio di Stato, sez. V, 31 luglio 2024, n. 6871, ha evidenziato l’illegittimità di soluzioni organizzative idonee a comprimere l’autonomia della funzione gestionale, ribadendo che la distinzione tra indirizzo e amministrazione non può essere elusa mediante assetti che ne svuotino il contenuto sostanziale.

Ulteriori conferme provengono dalla giurisprudenza contabile: la Corte dei conti, sez. reg. controllo Piemonte, con la decisione 14 maggio 2025, n. 73, ha sottolineato che neppure in materia di incarichi esterni è consentito all’organo politico sostituirsi alla sfera gestionale, riaffermando la centralità dei dirigenti nell’esercizio delle relative competenze.

Tale approdo si pone in linea con una consolidata elaborazione dottrinale, che ha da tempo messo in luce l’irriducibilità del lavoro pubblico a schemi puramente privatistici.

In primo luogo, il maestro assoluto del diritto del lavoro nelle pubbliche amministrazioni Franco Carinci ha chiarito come la contrattualizzazione del pubblico impiego non determini una piena “privatizzazione”, ma una rimodulazione dei vincoli pubblicistici, che continuano a incidere sull’esercizio dei poteri datoriali (Privatizzazione del pubblico impiego e ripartizione della giurisdizione per materia (breve storia di una scommessa perduta) inIl lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2006, n. 6, p. 1049  ss).

Non a caso è stato sin da subito evidenziato come il sistema della performance rifletta una tensione strutturale tra istanze meritocratiche e persistenti condizionamenti politico-organizzativi, mettendo in luce il carattere incompiuto del modello riformatore (Bentornata realtà: il pubblico impiego dopo la fase onirica, in Jus. Rivista di scienze giuridiche, 2013, n. 2, p. 259 ss).

Più di recente, una certa dottrina amministrativistica ha ulteriormente approfondito tali profili, evidenziando come i sistemi di valutazione della performance, soprattutto a livello locale, tendano a risentire di una persistente tensione tra autonomia tecnica e condizionamento politico, con il rischio di una “funzionalizzazione” della valutazione rispetto a logiche fiduciario-organizzative (G. Piperata, Performance amministrativa e sistemi di valutazione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2021, p. 1 ss.).

La decisione della Cassazione può dunque essere letta come una riaffermazione del ruolo dell’art. 97 Cost. quale parametro di legittimità sostanziale, in grado di orientare in concreto l’esercizio della funzione amministrativa e di delimitare l’ambito di intervento dell’organo politico.

In tale prospettiva si colloca, del resto, anche la giurisprudenza costituzionale, che ha da tempo chiarito come il principio di cui all’art. 97 Cost. non si esaurisca in una clausola programmatica, ma integri un parametro immediatamente precettivo, idoneo a conformare in concreto l’organizzazione e l’azione amministrativa. In particolare, la Corte costituzionale ha affermato che il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione postulano una netta distinzione tra funzione di indirizzo politico e attività gestionale, quale condizione necessaria per garantire l’effettività del principio di legalità e la responsabilità degli apparati (Corte cost., sent. n. 103 del 2007).

Tale impostazione, pur maturata in un diverso contesto, si rivela pienamente coerente con l’evoluzione del sistema della performance, nella misura in cui esclude che la valutazione possa essere attratta nella sfera fiduciaria, imponendo, al contrario, il rispetto di criteri oggettivi e di un’istruttoria tecnica effettiva.

In questo quadro, il ruolo dell’OIV assume una valenza non meramente organizzativa, ma di presidio sostanziale dell’equilibrio tra indirizzo politico e gestione amministrativa.

Il confronto tra la pronuncia della Cassazione e quella del TAR Lazio, Latina (n. 223/26) evidenzia un dato comune: la necessità di riaffermare, caso per caso, la distinzione tra politica e tecnica. Ciò rivela, tuttavia, una criticità sistemica.

Il modello degli enti locali continua a presentare una permeabilità strutturale tra le due sfere, che non appare meramente contingente, ma riconducibile a elementi intrinseci dell’assetto ordinamentale.

Il segretario comunale rappresenta, sotto questo profilo, una figura paradigmatica: garante della legalità, ma al contempo inserito in una relazione di dipendenza funzionale. Tale ambivalenza è ulteriormente esasperata dal ruolo di Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (L. 190/2012), che impone al Segretario compiti di vigilanza proprio sugli organi dai quali dipende la sua nomina.

In tale contesto, il sistema della performance può assumere una funzione ambivalente, oscillando tra strumento di razionalizzazione dell’azione amministrativa e possibile leva di condizionamento.

È dunque in questa cornice che il richiamo della Cassazione a parametri oggettivi, istruttoria tecnica e coerenza motivazionale assume un significato sistemico.

La pronuncia ha, pertanto, un valore che va oltre il caso concreto: riporta al centro l’art. 97 Cost. non come enunciazione di principio, ma come parametro operativo di legittimità. Il buon andamento non è uno slogan, ma implica razionalità, coerenza e verificabilità; l’imparzialità non è una neutralità astratta, ma esige che la tecnica non sia assorbita dalla politica.

In questa prospettiva, il ruolo dell’OIV – spesso degradato a mero adempimento burocratico – si configura come un autentico presidio costituzionale.

Alla luce di quanto osservato, emergono alcune questioni di fondo, che attengono alla tenuta complessiva del modello. In particolare, ci si può interrogare se sia coerente con l’art. 97 Cost. un sistema in cui la valutazione tecnica risulti, anche indirettamente, influenzata dall’organo politico, e se il ruolo dell’OIV possa ritenersi sufficiente in assenza di un vincolo normativo più stringente. In tale prospettiva, resta aperto il problema della compatibilità tra il modello fiduciario delineato dal TUEL e una concezione piena dell’imparzialità amministrativa.

La riaffermazione giurisprudenziale della distinzione tra politica e amministrazione non dovrebbe essere letta esclusivamente come un limite all’azione degli organi di governo, ma anche come un presidio funzionale alla tutela della stessa dimensione politica.

Un’amministrazione tecnica autonoma, e in particolare un segretario comunale effettivamente indipendente, costituisce infatti una garanzia rispetto ai rischi di illegittimità dell’azione amministrativa, contribuendo a ridurre l’esposizione a responsabilità amministrative e contabili.

La presenza di un filtro tecnico – capace di richiamare il rispetto dei parametri normativi, di assicurare la coerenza dell’istruttoria e di presidiare la correttezza dei procedimenti – rappresenta un elemento di stabilizzazione dell’intero sistema.

Diversamente, una configurazione meramente “acquiescente” della funzione tecnica, che si limiti ad avallare le scelte dell’organo politico senza un effettivo vaglio istruttorio, non appare coerente né con il quadro normativo né con l’interesse complessivo dell’amministrazione.

In questa prospettiva, la separazione tra politica e amministrazione rischia di rimanere più un risultato dell’interpretazione giurisprudenziale che un dato pienamente garantito dall’assetto normativo.

La decisione della Cassazione si configura allora come espressione di una giurisprudenza “di riequilibrio”: necessaria per contenere le derive del sistema, ma insufficiente, da sola, a superarne le contraddizioni strutturali.

Ci si può dunque interrogare se l’attuale assetto del segretario comunale rappresenti una coerente declinazione del principio di separazione tra politica e amministrazione o piuttosto una sua attenuazione. È sufficiente, per garantire l’imparzialità, un sistema di accesso rigoroso, se la permanenza e l’operatività della funzione risultano condizionate da una relazione fiduciaria? Ed è davvero neutra, sul piano sistemico, la coesistenza – nella medesima figura – di una funzione di garanzia e di una posizione esposta al gradimento dell’organo politico?

Le considerazioni svolte non conducono a una conclusione univoca, ma suggeriscono una direzione di riflessione.

Se si assume sul serio il principio di cui all’art. 97 Cost., la funzione tecnica non può essere soltanto formalmente distinta da quella politica: deve essere anche istituzionalmente protetta nelle condizioni del suo esercizio.

Il tema non è eliminare ogni relazione tra politica e amministrazione, soluzione né realistica né auspicabile, bensì riequilibrarne i termini.

In questa prospettiva, si può riflettere sull’opportunità di rafforzare i meccanismi di stabilità e indipendenza del segretario comunale, rendere più stringente il vincolo derivante dalle valutazioni tecniche, in particolare dell’OIV, e avvicinare maggiormente il modello locale a quello della dirigenza statale, valorizzando percorsi professionali analoghi.

Non si tratta di soluzioni tecniche immediate, ma di opzioni di sistema.

La pronuncia della Cassazione, letta nel contesto descritto, assume un significato che travalica il caso concreto.

Essa conferma che il principio di separazione tra politica e amministrazione è acquisito sul piano normativo, ma ne evidenzia al contempo la fragilità sul piano applicativo.

In questo scarto tra principio e realtà si colloca il ruolo, sempre più rilevante, della giurisprudenza, chiamata a svolgere una funzione di riequilibrio che non le sarebbe istituzionalmente “congeniale”.

Resta tuttavia una questione di fondo: se la tecnica deve realmente operare come limite e garanzia della decisione politica, può essa essere strutturalmente esposta a meccanismi che ne condizionano, anche solo indirettamente, l’autonomia?

È una domanda che non riguarda soltanto il segretario comunale, ma, più in generale, la capacità dell’ordinamento di dare attuazione, in modo coerente, al principio di cui all’art. 97 Cost., che continua a rappresentare un fondamento e, al tempo stesso, un problema aperto.

Bollettino ADAPT 13 aprile 2026, n. 14

Giancarlo Neri

Dottore di ricerca in Formazione della persona e Diritto del mercato del lavoro

Specialista in Studi sull’amministrazione pubblica, segretario comunale