Formazione continua: le nuove (discutibili) regole per i fondi interprofessionali

19 Gennaio 2026 | di Matteo Colombo, Giorgio Impellizzieri, Michele Tiraboschi

Abbiamo già avuto modo di evidenziare a caldo il dubbio fondamento giuridico e la errata visione di politica del lavoro che sostengono il decreto direttoriale n. 8 del 9 gennaio 2026 che adotta le nuove Linee Guida in materia di attivazione, funzionamento e vigilanza dei fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua di cui all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000 n. 388 (M. Tiraboschi, Fondi interprofessionali per la formazione continua: indietro tutta!, in Bollettino ADAPT del 12 gennaio 2026).

Trascorsi alcuni giorni da queste prime riflessioni è tempo di entrare nel merito dei contenuti di dettaglio delle linee guida; ciò fermo restando che par ben difficile ricondurre il decreto direttoriale a uno strumento di soft law, come dovrebbero essere delle semplici linee guida, in considerazione della consistenza (oltre 80 pagine se si considerano anche gli allegati) e del carattere precettivo delle disposizioni in esso contenute, al punto da indurci a parlare di una operazione creatrice di nuovo diritto: come del resto confermato non solo dalla lettura della fonte primaria ma anche dal preambolo del provvedimento che non esita a indicare, nelle motivazioni, l’obiettivo di concorrere a “definire un quadro regolatorio organico in materia di attivazione, funzionamento e vigilanza dei fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua”.

Le nuove linee guida toccano pressoché ogni aspetto del funzionamento dei fondi paritetici interprofessionali, ridefinendone il ruolo, l’assetto organizzativo, le modalità di gestione delle risorse e i rapporti con l’amministrazione pubblica. L’intervento si caratterizza per un marcato ampliamento delle funzioni attribuite ai fondi, chiamati a operare non solo nella formazione continua dei lavoratori occupati, ma più in generale nell’ambito delle politiche attive del lavoro. A questo ampliamento funzionale si accompagna, inoltre, un significativo irrigidimento della disciplina regolatoria, con la definizione di rigorosi standard di funzionamento nonché di nuovi e ulteriori vincoli finanziari con obblighi di spesa e meccanismi di vigilanza e controllo particolarmente penetranti. Le linee guida intervengono inoltre in modo prescrittivo su profili che in precedenza erano rimessi all’autonomia delle parti sociali, incidendo su scelte di governance, organizzazione interna e allocazione delle risorse.

Nei paragrafi che seguono si propone una analisi critica dei principali contenuti del provvedimento, mettendone in luce le implicazioni sistemiche e le possibili tensioni rispetto alla natura e alla funzione originaria dei fondi interprofessionali.

Criteri di selezione delle organizzazioni costitutive

Per la costituzione di un fondo interprofessionale è confermato il requisito della “maggiore rappresentatività” indicato all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000 n. 388. La prassi ha tuttavia ampiamente documentato il carattere poco o nulla selettivo di questo requisito (che non a caso è stato da tempo abbandonato dal Legislatore in favore di quello della maggior rappresentatività comparata) al punto che sono stati autorizzati fondi di organizzazioni datoriali e sindacali di dubbia rappresentatività. Considerate le ingenti risorse (pubbliche) gestite dai fondi sarebbe in ogni caso interessante verificare attentamente quali dei fondi già autorizzati rispetti il requisito precisato ora dal decreto nel senso che “il requisito di maggiore rappresentatività deve essere posseduto e comprovato dalla totalità delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e delle organizzazioni dei lavoratori aderenti al Fondo. Ai fini della verifica del requisito, non rilevano eventuali rapporti di affiliazione né accordi di adesione tra organizzazioni, sotto qualsiasi forma intesi, esterni agli atti costitutivi del fondo stesso, in forza dei quali le organizzazioni costituenti dichiarino di disporre dei requisiti della maggiore rappresentatività”. Non mancano in effetti fondi anche in grado di gestire ingenti risorse dove almeno uno degli attori costitutivi non pare rispondere al concetto di organizzazione maggiormente rappresentativa.

Ripartizione delle risorse e obblighi di spesa

Sul piano finanziario, le linee guida introducono una classificazione estremamente dettagliata delle risorse e irrigidiscono ulteriormente la disciplina delle spese di funzionamento. L’obiettivo dichiarato è quello di non sottrarre risorse alla formazione, ma se davvero questo fosse l’intento non si spiegherebbe allora il paradosso del c.d. prelievo forzoso dello 0,30 per cento di cui alla legge n. 190/2014 che rimane tuttora vigente. In poco più di dieci anni lo Stato ha sottratto ai fondi oltre 1 miliardo di euro secondo le stime di ADAPT.

È in ogni caso operazione creatrice di diritto la previsione del Fondo Economie di Gestione e Rischi (FEGR), concepito come uno strumento obbligatorio di accantonamento e garanzia. Il FEGR svolge una duplice funzione: da un lato consente di coprire eventuali sforamenti della soglia massima delle spese di funzionamento, dall’altro interviene nei casi in cui, a seguito delle attività di vigilanza e controllo, alcune spese non vengano riconosciute, riversando la quota non ammissibile nella dotazione destinata alle attività formative. Il Fondo deve essere alimentato annualmente con risorse derivanti dal gettito dello 0,30 per cento e, a regime, deve raggiungere un ammontare pari almeno al 3 per cento della media del gettito INPS dell’ultimo triennio. In caso di utilizzo, è previsto l’obbligo di reintegro, il cui mancato rispetto può attivare procedure straordinarie di verifica del mantenimento dell’autorizzazione. A ulteriore presidio, le linee guida richiedono anche una garanzia fideiussoria, rafforzando così una logica prudenziale che, pur orientata alla tutela delle risorse, contribuisce a irrigidire ulteriormente la gestione finanziaria dei Fondi.

Le Linee guida confermano i due canali di finanziamento delle attività formative, il conto individuale e il conto collettivo, ma intervengono anche in questo caso in modo prescrittivo con vincoli non previsti nella fonte primaria. Con riferimento al conto individuale viene stabilito che in esso possa confluire al massimo l’80 per cento delle risorse versate dall’impresa e che le somme debbano essere spese entro due anni, pena il loro riversamento nel conto collettivo. Questa previsione, insieme ad altre, è emblematica dell’attitudine interventista del Ministero che, di fatto, scavalca l’autonomia collettiva imponendo una impostazione pur solidaristica che però, fino a questo momento, rientrava nelle valutazioni politiche e negoziali delle parti sociali con fondi, ad esempio, che, per attirare le grandi imprese, prevedevano limiti meno stringenti ai conti individuali.

A ciò si aggiunge l’introduzione di percentuali minime di erogazione delle risorse, pari al 70 per cento su base triennale e all’85 per cento a partire dal 2030, il cui mancato rispetto può condurre al commissariamento del fondo. In questo caso, il rischio è che l’attenzione si sposti dalla qualità e dall’innovatività dei percorsi formativi alla mera capacità di “spendere”, privilegiando interventi facilmente rendicontabili rispetto a quelli realmente trasformativi.

Attestazione e validazione degli apprendimenti

Particolarmente rilevanti sono le disposizioni in materia di attestazione delle competenze. Le linee guida impongono che la formazione finanziata tramite avvisi si concluda con il rilascio di un’attestazione di messa in trasparenza delle competenze, collocando i fondi all’interno del sistema di individuazione, validazione e certificazione, in continuità con il recente decreto ministeriale del 9 luglio 2024 che attribuiva ai fondi la funzione di enti titolati delegati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. In realtà, ai fondi viene richiesto di fermarsi alla prima fase del processo, quella dell’individuazione, senza arrivare alla validazione e alla certificazione vera e propria. Si tratta di una scelta forse prudente, che tiene conto dello stato di inattuazione del sistema di certificazione delle competenze in Italia, ma che evidenzia una criticità di fondo: manca del tutto, nel disegno delle linee guida, una previsione sulla qualità e i contenuti della formazione finanziata. L’attenzione è rivolta agli aspetti formali e all’attestazione del percorso, non al raggiungimento dell’esito formativo. In assenza di indicazioni per la promozione della qualità della formazione finanziata, il rischio è quello di rafforzare modelli tradizionali di apprendimento basati sulle ore erogate piuttosto che sui contenuti e sulle competenze effettivamente acquisite, e sulla coerenza con i fabbisogni effettivamente espressi da lavoratori e imprese.

A ciò si aggiunge un’ulteriore conseguenza, non esplicitata ma evidente: la messa in trasparenza delle competenze implica il riferimento all’Atlante del lavoro e delle qualificazioni. Anche qui, si scontano tutti i limiti di un sistema pubblico di certificazione delle competenze che, allo stato, trova il suo parametro conformativo in un repertorio pubblico dei profili professionali dei mestieri decisamente lontano dai sistemi di classificazione e inquadramento del lavoro definiti dalla contrattazione collettiva. Nati in chiave di strumentalità rispetto ai sistemi di relazioni industriali di riferimento i fondi sono così ingabbiati, nel punto più qualificante della loro azione, dentro repertori professionali espressione di dinamiche pubbliche costruite a tavolino e scarsamente prese in considerazione da imprese e lavoratori.

Considerazioni conclusive

Le Linee guida collocano i fondi interprofessionali in modo sempre più esplicito all’interno dell’architettura delle politiche attive del lavoro pubbliche, ampliandone funzioni e ambiti di intervento. Accanto alla formazione continua dei lavoratori occupati, si rafforza il loro coinvolgimento nella formazione dei disoccupati, nella gestione delle transizioni produttive, nell’attuazione di strumenti pubblici e nei sistemi di individuazione e attestazione delle competenze. Parallelamente, si amplia il novero delle risorse gestibili, includendo, oltre al tradizionale gettito dello 0,30 per cento, risorse integrative, complementari e apporti finanziari esterni.

In questo senso, va riconosciuto che l’attenzione del decisore politico verso il tema della formazione continua e del ruolo dei fondi rappresenta, in sé, un segnale positivo. Questo ampliamento, tuttavia, non si accompagna a un rafforzamento dell’autonomia dei fondi, bensì a un suo progressivo commissariamento.

Da un lato, lo Stato attribuisce ai fondi un ruolo sempre più centrale, immaginandoli come grandi player delle politiche attive pubbliche in coerenza con l’impianto del Jobs Act; dall’altro, ne vincola in modo stringente l’operatività quotidiana, fino a incidere sulle scelte organizzative e gestionali, limitandoli a meri erogatori di risorse economiche. Si tratta di una torsione non neutrale, perché i fondi non nascono come articolazioni amministrative dello Stato, ma come strumenti delle relazioni industriali, espressione delle parti sociali che li hanno costituiti (vedi M. Tiraboschi, I fondi paritetici interprofessionali per la formazione continua in Italia: bilancio di una esperienza, in Professionalità Studi, 2022). La loro vocazione originaria non è quella di sostituirsi agli attori pubblici, ma di affiancarli, valorizzando la prossimità ai fabbisogni di imprese e lavoratori.

Questo slittamento emerge con particolare chiarezza nel rafforzamento del ruolo del Ministero del lavoro nelle fasi di autorizzazione, monitoraggio e mantenimento dei fondi. L’intero ciclo di vita del fondo è ora sottoposto a un sistema di sorveglianza continua, fondato su standard minimi, indicatori quantitativi e procedure che possono condurre, in caso di criticità, al commissariamento e alla revoca dell’autorizzazione. Il tutto ben oltre quanto originariamente previsto dall’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000 n. 388.

Nel loro complesso, le nuove linee guida restituiscono l’immagine di un decisore pubblico fortemente attento al tema della formazione continua e intenzionato a valorizzare il ruolo dei fondi interprofessionali all’interno delle politiche attive del lavoro. Questa attenzione va salutata positivamente, soprattutto da chi, da tempi non sospetti incoraggia il protagonismo delle relazioni industriali nel governo delle politiche di formazione (M. Colombo, Contributo allo studio del moderno apprendistato. Una lezione dal passato, ADAPT University press, 2025; G. Impellizzieri, La formazione dei lavoratori nei contratti collettivi tra vecchi e nuovi modelli, in il Lavoro nella Giurisprudenza, 2023, pp. 247, ss.).

Al tempo stesso, però, l’impianto complessivo delle Linee guida solleva interrogativi rilevanti sul punto di equilibrio tra collaborazione e controllo. La cooperazione tra pubblico e privato, così come quella tra pubblico e soggetti collettivi, rappresenta una direttrice auspicabile e, in molti casi, necessaria. Essa rischia tuttavia di perdere efficacia se si traduce in una regolazione eccessivamente minuta dell’operatività, che finisce per comprimere l’autonomia dei fondi e la loro capacità di rispondere in modo flessibile ai fabbisogni di imprese e lavoratori. La sfida, allora, non è tanto quella di rafforzare ulteriormente i vincoli, quanto di costruire un modello di governance in cui il controllo pubblico garantisca trasparenza e correttezza, senza trasformarsi in una gabbia che svuota di significato il ruolo del collettivo organizzato.

E qui si torna al punto di partenza di tutti i nostri ragionamenti che è quello del necessario ancoraggio dei fondi ai sistemi di relazioni contrattuali radicati nella nostra storia e tradizione. La proliferazione dei fondi autorizzati è infatti un fenomeno equivalente alla contrattazione pirata quando cioè gli attori che li costituiscono sono protagonisti di una contrattazione collettiva che, alla prova dei fatti, documenta una loro inadeguata rappresentatività per entrare un ambito così delicato come la formazione dei lavoratori. Insomma, piuttosto che 80 pagine volte a ingabbiare la vita dei fondi sarebbe stato più corretto e opportuno un intervento legislativo chirurgico volto a condizionare la costituzione dei fondi alla presenza in capo a entrambi i soggetti istitutivi del requisito della maggiore rappresentatività comparata.

Il rischio che emerge con maggiore evidenza dall’impianto complessivo delle Linee guida è quello di un progressivo sganciamento dei fondi dai sistemi di relazioni industriali da cui essi traggono origine e legittimazione. La torsione verso un modello fortemente regolato, centrato su adempimenti formali, indicatori quantitativi e capacità di spesa, potrebbe finire per ridimensionare il ruolo delle parti sociali, trasformando i fondi in soggetti sempre più simili a operatori amministrativi o intermediari della formazione. Un simile slittamento non è neutrale: indebolire il legame con la contrattazione collettiva e con i contesti produttivi di riferimento significa favorire, paradossalmente, lo sviluppo di un mercato della formazione, potenzialmente autoreferenziale, orientato più alla gestione e all’allocazione delle risorse che all’integrazione virtuosa tra formazione, produttività e occupabilità. In assenza di un ancoraggio forte alle relazioni industriali, la formazione rischia infatti di risolversi in un’offerta standardizzata, governata da logiche di marketing (prima) e di rendicontazione (poi), piuttosto che da una lettura condivisa dei fabbisogni reali di imprese e lavoratori.

Bollettino ADAPT 19 gennaio 2026, n. 2

Matteo Colombo

Direttore Fondazione ADAPT

ADAPT Senior Fellow

@colombo_mat