Dumping contrattuale e appalti privati: un importante decreto del Tribunale di Milano
| di Giovanni Piglialarmi
Bollettino ADAPT 15 dicembre 2025, n. 44
Sono sempre più incisivi gli interventi della magistratura del lavoro per contrastare la diffusione del dumping contrattuale, un fenomeno non certo nuovo ma che va crescendo – soprattutto nella filiera degli appalti – e si concretizza nell’applicare dei contratti collettivi alternativi a quelli storicamente radicati nei settori produttivi e che presentano dei trattamenti economici e normativi ridotti rispetto ai primi. In questo senso, di particolare interesse è il decreto emesso dal Tribunale di Milano il 4 dicembre 2025, all’esito di una controversia promossa dalla Filcams-Cgil.
Il giudice, dando seguito alla giurisprudenza del Tribunale di Campobasso (G. Piglialarmi, M. Tiraboschi, La maggiore rappresentatività comparata nel settore del commercio: si può ripartire da Campobasso, in Bollettino ADAPT 1° luglio 2024 n. 26), utilizza i dati sulla copertura contrattuale pubblicati dal CNEL per risolvere la controversia. Questi i fatti di causa.
Un’impresa operante nel settore dei servizi ausiliari alle imprese (c.d. facility management), nell’agosto 2023, ha deciso di applicare ai propri dipendenti il CCNL Agenzie di Sicurezza AISS, sottoscritto dall’organizzazione sindacale dei lavoratori UGL.
Già il Tribunale di Genova, nel giugno del 2024, aveva condannato l’impresa a non applicare il suddetto CCNL ai lavoratori iscritti alla Filcams-Cgil e ad avviare un confronto con quest’ultima organizzazione per individuare il CCNL applicabile ai propri iscritti. Ciononostante, l’impresa ha deciso di applicare a questi ultimi il CCNL SAFI, sottoscritto dalla sola organizzazione sindacale Uiltucs-Uil, scaduto dal 2015 e definitivamente disdettato nel 2022.
Per tale ragione, il sindacato Filcams-Cgil ha fatto nuovamente ricorso al giudice del lavoro denunciando la sussistenza di una condotta antisindacale dell’impresa consistente nell’applicare a tutti i lavoratori e le lavoratrici impiegati nell’organizzazione aziendale per l’esecuzione di diversi contratti di appalto due contratti collettivi – il CCNL AISS e il CCNL SAFI – non corrispondenti ai requisiti imposti dall’art. 29, comma 1-bis del d.lgs. n. 276 del 2003.
La disposizione normativa in questione, introdotta nel 2024 ad opera del decreto-legge n. 19 del 2024, prevede che al personale impiegato nell’appalto di opere o servizi spetti un trattamento economico e normativo complessivamente non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale di settore stipulato dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Garanzia che peraltro si estende, per espressa previsione normativa, anche ai lavoratori e alle lavoratrici alle dipendenze del subappaltatore.
L’organizzazione sindacale Filcams-Cgil ha evidenziato nei propri scritti difensivi come la violazione della suddetta disposizione da parte dell’impresa abbia comportato uno «svilimento della funzione di contrasto al c.d. dumping salariale affidata dal legislatore all’azione negoziale» delle organizzazioni sindacali più rappresentative, deputate dalla legge a svolgere il fondamentale ruolo «di garante delle condizioni di lavoro eque per i lavoratori impiegati negli appalti privati» (p. 7 del decreto). Una prospettiva che è stata fatta propria dal giudice meneghino accogliendo le ragioni dell’organizzazione ricorrente.
Secondo il Tribunale di Milano, infatti, dalla violazione dell’art. 29, comma 1-bis del d.lgs. n. 276 del 2003 discenderebbe non solo la lesione del diritto del lavoratore impiegato nell’esecuzione dell’appalto ad ottenere un trattamento economico e normativo adeguato ma anche la lesione del sindacato comparativamente più rappresentativo, deputato dalla norma di legge a negoziare un CCNL che funga da «elemento di comparazione» per evitare che nella catena del valore siano corrisposti ai lavoratori e alle lavoratrici trattamenti economici e normativi deteriori. L’art. 29, comma 1-bis, dunque, pone in capo al sindacato comparativamente più rappresentativo «una funzione di verifica e controllo del rispetto delle regole del mercato del lavoro nello specifico segmento degli appalti, sotto il profilo dell’osservanza delle regole minime salariali e normative, individuate dal contratto paradigma», legittimando lo stesso a ricorrere alla tutela dell’art. 28 St. Lav. in caso di «alterazione di tali regole» (p. 8 del decreto).
Al fine di riscontrare concretamente l’alterazione di “tali regole” (rectius, il deterioramento dei trattamenti economici e normativi previsti dal contratto collettivo leader o dal “contratto paradigma”), il Tribunale di Milano ritiene che l’art. 29, comma 1-bis del d.lgs. n. 276 del 2003 imponga l’obbligo di effettuare una «comparazione dei trattamenti economici e normativi ponendo a confronto il contratto applicato in azienda» e «il solo contratto collettivo, stipulato su base nazionale o territoriale» dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale per l’attività connessa all’oggetto dell’appalto (p. 9 del decreto).
La comparazione deve essere effettuata non solo rispetto alla rappresentatività delle organizzazioni sottoscriventi i tre CCNL considerati (quelli applicati in azienda e quello leader del settore) ma anche rispetto ai trattamenti economici e normativi previsti dagli stessi.
Sotto il primo profilo, il decreto evidenzia che «l’avverbio “comparativamente”, contenuto nel nomen di “sindacato comparativamente più rappresentativo”» impone un «confronto tra le organizzazioni sindacali al fine di individuare quale tra esse sia […] la più rappresentativa», ricorrendo all’applicazione degli indici – alcuni consolidati, altri emergenti – che la prassi giudiziaria utilizza per misurare la rappresentatività delle organizzazioni sindacali. A questo fine, il Tribunale valorizza in primis il dato associativo – un indice da tempo consolidato nella prassi dei tribunali italiani – osservando che mentre alla Filcams-Cgil risultano iscritti più di 500.000 lavoratori, all’UGL ne risultano iscritti solo 150.000.
Il giudice valorizza poi anche criterio della maggiore applicazione del contratto – un indice da poco “entrato” nella prassi giudiziaria e anche nei testi di legge – evidenziando che mentre il CCNL di settore sottoscritto da Filcams-Cgil e da altre sigle sindacali è applicato da 886 aziende e copre oltre 55.000 lavoratori, il CCNL SAFI trova applicazione a poco più di 10.000 lavoratori mentre il CCNL sottoscritto dall’UGL è applicato a un numero di imprese e lavoratori contenuto (rispettivamente 402 e circa 12.000 lavoratori).
Peraltro, a confermare che il CCNL Vigilanza Privata e Servizi di Sicurezza firmato dalla Filcams-Cgil, assieme alla Fisascat-Cisl e la Uiltucs, sia il CCNL leader di settore vi è anche il decreto del Ministero del Lavoro dell’8 agosto 2024, il quale ha preso a riferimento i relativi livelli retributivi per stabilire il costo orario medio del lavoro da rispettare negli appalti pubblici per lo svolgimento del servizio di vigilanza. Una funzione che, secondo la lettera del Codice degli appalti pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023) può svolgere solo il CCNL sottoscritto dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative del settore sul piano nazionale.
Sotto il profilo dei trattamenti il giudice, facendo proprie le risultanze della consulenza tecnica d’ufficio, evidenzia che tra i tre CCNL (quelli applicati e quello corrispondente all’art. 29, comma 1-bis del d.lgs. n. 276 del 2003) vi sia «una tangibile differenza di retribuzione», soprattutto perché il CCNL Vigilanza Privata e Servizi di Sicurezza: a) ha introdotto la quattordicesima mensilità a partire dal 2024 (p. 12 del decreto); b) prevede, in caso di infortunio, «un trattamento economico e normativo superiore» (p. 12 del decreto); c) contempla maggiorazioni economiche superiori rispetto a quelle previste dal CCNL sottoscritto dall’UGL e dal CCNL SAFI (p. 13 del decreto); d) prescrive dei trattamenti di miglior favore per il passaggio da un livello di inquadramento all’altro, in materia di congedi nonché in materia di assistenza sanitaria (p. 13 del decreto).
La comparazione dei trattamenti previsti dai tre CCNL – condotta dal CTU secondo le indicazioni contenute nelle circolari n. 7 e n. 9 del 2019 dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, nonché secondo i criteri stabiliti dall’ANAC nel bando-tipo n. 1/2023 ai fini dell’individuazione del CCNL da applicare nell’ambito degli appalti pubblici – ha contribuito così a mettere in evidenza la «non equivalenza dei parametri economici e normativi garantiti dai contratti collettivi applicati» dall’impresa (p. 14 del decreto).
Giova evidenziare che nonostante la controversia riguardasse la tutela dei lavoratori nell’ambito degli appalti privati, il giudice ha comunque ritenuto di fare applicazione, «sia pure in via analogica», degli indicatori contenuti nell’art. 4 dell’allegato I.01 del d.lgs. n. 36 del 2023 ai fini della verifica della equivalenza tra le tutele previste dal CCNL applicato dall’impresa e quelle previste dal “CCNL paradigma” (cioè il CCNL leader del settore; p. 18 del decreto), ritenendo che una equipollenza possa sussistere fintantoché lo scostamento sia lieve (massimo 2 voci su 19). Un passaggio argomentativo quest’ultimo che potrebbe confermare l’opinione di chi ritiene la disciplina contenuta nell’art. 11 e nell’allegato I.01 del Codice degli appalti pubblici una nuova clausola sociale di carattere generale, che possa operare ben oltre i limiti del public procurement.
All’esito del giudizio, dunque, il Tribunale ha condannato l’impresa ad applicare a tutti i lavoratori impiegati nell’esecuzione degli appalti trattamenti economici e normativi «complessivamente non inferiori a quelli stabiliti dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza sottoscritto dalla Filcams-Cgil, Fisascat-Cisl e Uiltucs-Uil con le associazioni datoriali aderenti a Confcommercio, Confindustria e Legacoop, quali organizzazioni e associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale» (pp. 21-22 del decreto).
Ricercatore in diritto del lavoro
Università eCampus
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